аспирант исторического факультета  ННГУ им. Н.И. Лобачевского

 

 

Изучение истории государственных учреждений дореволюционной России имеет важное научно-практическое значение. Поиск оптимальных моделей управления страной все чаще побуждает к обращению к историческому опыту, приобретенному в прошедшие эпохи. Обращение к источникам местных учреждений позволяет более полно представить особенности государственного управления в XIX вв. Особое место в этих исследованиях занимает изучение истории русского чиновного корпуса.

Казенные палаты были введены в систему местной администрации согласно «Учреждениям для управления губерниями Всероссийской империи» 1775 года, в рамках административно реформы направленной на унификацию всего государственного управления на всей территории империи, что явилось одновременно и прямым развитием положений губернской реформы Петра I. Именно с этого времени Россия окончательно становится унитарным государством, а её администрация начинает выстраиваться в строгую систему.

Согласно «Учреждениям» по всем делам, касающимся умножения государственных доходов и рассигнования сумм на местах существовали Казенные палаты. Палата заведовала податным делом, надзирала за поступлением налогов, осуществляла финансовый контроль. Она ведала источниками государственных доходов: государственными имуществами (землями, водами, казенными предприятиями); государственными, дворцовыми, экономическими крестьянами; винными откупами и подрядами; продажей соли; заведовала казенными зданиями. Казенная палата надзирала за частной торговлей и промышленностью, проводила учетно-статистическую работу по ревизиям (переписям податного населения). К ведению казенных палат были отнесены таможенное и питейное дело, ревизия местных счетов.

В ведении казенной палаты находились уездные казначейства, которые ведали приемом и хранением денежных сборов и выдавали денежные суммы чиновникам, т.е. являлись государственными приходно-расходными кассами. Все оставшиеся суммы должны были поступать в главное казначейство. В своем штате казначейства имели уездного казначея и четырех присяжных – хранителей денежной казны. В казначействах производилась продажа гербовой бумаги, марок, бандеролей, аршинов, ими же выдавались промысловые и торговые свидетельства, патенты по акцизным сборам, подорожные и паспорта для мещан. Одновременно с этим казначейства выполняли роль «камеры хранения», принимая от различных учреждений, должностных и частных лиц денежные суммы и другие материальные ценности.

Председателем самой казенной палаты  был вице-губернатор, членами – директор экономии, советник два асессора и губернский казначей. Такая схема подчинения явилась прямой реализацией принципа одного «хозяина» в губернии, каким и являлся губернатор. В соответствии с этим принципом центральная власть старалась перепоручить большую часть полномочий учреждениям на местах, безусловно, оставляя за собой только руководство военной сферой и иностранными делами. Таким образом, была ликвидирована большая часть центральных ведомств, а местные организации переходили практически под полный контроль губернаторов. Казенные палаты не являлись исключением.[1] Впрочем, уже в 80-х годах XVIII века возникает новое центральное ведомство – Экспедиция государственных доходов, своего рода прообраз министерства финансов, сосредоточившее в своих руках все вопросы финансовой сферы и руководившее деятельностью казенных палат и уездных казначеев. Это обстоятельство стало, по сути, причиной многих коллизий между губернской администрацией и казенными палатами на местах. С другой стороны, предприняты необходимые меры к устранению подобного рода споров. Они заключались не во введении новых правил взаимоотношения двух ветвей управления, а в фактическом замещении должности начальника Экспедиции генерал-прокурором Сената. Поскольку губернатор был подчинен только Сенату и императрице, считалось, что такая мера вполне устраняет все возможные трения.

Данная система подчинения просуществовала довольно длительное время, хотя и подвергалась частичным перестройкам со стороны верховной власти, выразившимся во все большей централизации всего управления, изъятии части функций у губернатора и переподчинении губернских учреждений соответствующим центральным ведомствам. Таковая тенденция сохранилась и ещё более усилилась в начале XIX века, когда система коллегий практически полностью себя исчерпала и нуждалась в замене.

Важнейшим шагом по реорганизации и упорядочиванию управления в XIX веке стало утверждение министерской системы, которая оказала влияние на все управление империей.

Законом от 8 сентября 1802 года устанавливалось «разделение государственных дел на разные части, сообразно естественной их связи между собой», управление которым вверялось восьми первым министерствам: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения и юстиции. В 1810 году функции министерства коммерции были переданы министерству финансов. А в 1811 году было опубликовано «Общее учреждение министерств», которое закрепило сложившуюся министерскую систему. Фактически и юридически система центрального управления была перестроена в рамках унитарной модели с чрезвычайно высокой степенью централизации. Все губернское управление было «поделено» между министерствами. Взаимодействие же губернской власти и отдельных её сегментов с центром и друг другом все ещё регулировалось старыми «наказами» губернаторам и «Учреждениями губерний». Эти положения, уже совершенно устаревшие, не могли обеспечить нормальное функционирование системы. В особенности это касалось взаимоотношений местных учреждений между собой.

По инструкции 1831 г. Казенные палаты состояли из 6 отделений: хозяйственного[2]; отделения казначейств; лесного; питейных сборов[3]; соляного и контрольного. В некоторых губерниях дела по соляной части велись в питейном отделении, а по лесной в хозяйственном.[4] Внутреннее хозяйство палаты возлагалось на канцелярию. Кроме того, именно через канцелярию проходила основная часть дел по всем казначействам. Во главе ревизского, питейных сборов и соляного отделений стояли советники. Отделением казначейств и контрольным руководили соответственно казначей и губернский контролер. Таким образом, присутствие палаты включало вице-губернатора в качестве её председателя, советников, губернского казначея, губернского контролера, одного или нескольких асессоров.[5] Председатель назначался и увольнялся по представлению министра финансов императорским распоряжением. Управление палатой строилось на коллегиальной основе, и все основные вопросы решались общим присутствием после обсуждения простым большинством голосов. Кроме отделений при казенной палате состояла ещё канцелярия и землемеры. Инструкция 1831 года определила в новую структуру казенных палат 

В состав казначейств входили уездный казначей, журналист, один или несколько бухгалтеров и присяжные осуществлявшие приём и выдачу денег. Контроль за этими учреждениями возлагался на губернское казначейство становившееся, по сути, образующим органом самой системы казначейств.

Реформа местного управления 1837 года («Общий наказ гражданским губернаторам») значительно усилила власть губернаторов, соединив в их лице функции управления и надзора. Все вопросы касающиеся его взаимодействия с казенными палатами и иными фининсово-хозяйственными  учреждениями были переданы в ведомство 4-го отделения губернского правления. До 1837 г. хозяйственное отделение в казенной палате было преобладающим. Поэтому после реформы 1837 г., в ходе которой хозяйственные отделения были переданы создающимся палатам государственных имуществ, компетенция казенных палат снизилась. Но зато в 1837 г. произошло окончательное утверждение местных органов министерства финансов с опубликованием наказа гражданским губернаторам, по которому вице-губернаторы переводились в губернское правление, а в казенную палату назначался особый председатель, который становился формально третьим по значимости лицом в губернии. Он заседал в целом ряде губернских учреждений: в комитете земских повинностей, в комиссии народного продовольствия, в губернской дорожной комиссии, при освидетельствовании умалишенных; он председательствует в рекрутском присутствии и т. д. Получалось, что по существу, казенные палаты не так уж и сильно зависили от губернской власти.

Они продолжали ведать счетоводством и отчетностью по приходу и расходу сумм, обращающихся в губернских кассах, организацией переписей населения, рекрутских наборов, торгов государственного имущества, регулярного поступления податей и т.д. Подчиненные им казначейства осуществляли контроль за поступлением недоимок, принимали и хранили государственные доходы, исполняли ряд обязанностей связанных со взиманием косвенных налогов и т.д.

Палата пользовалась достаточно большой самостоятельностью, поскольку, будучи подчинена непосредственно министерству финансов, практически выпадала из ведения губернаторов и всей губернской администрации, относившейся к министерству внутренних дел. По своему положению председатель палаты был третьим лицом в губернии. Он замещал губернатора, если на эту должность не мог вступить вице-губернатор.

Фактически же председатель казенной палаты становится вторым по значению чиновником в губернии, т. к., в отличие от вице-губернатора, подчинялся больше собственному ведомству, чем губернатору, который мог осуществлять наблюдение за его действиями и доводить до сведения министра финансов информацию о нарушениях и неустройстве, но сам ни в каком случае не мог налагать на казенную палату и ее чиновников никаких взысканий. И казенные палаты, и губернаторы отвечали за организацию сбора податей и взыскания недоимок, причем роль последних была преобладающей. Кроме того, по чину председатель казенной палаты, как правило, был выше вице-губернатора. Так например, на 1 января 1853 года числилось 53 председателя казенных палат, из них действительных статских советников - 29 человек (54,7%), статских советников - 22 человека (41,5%), коллежских советников - 1 человек. Чин одного председателя не указан. Таким образом, если в чине IV класса состояло 5 вице-губернаторов, то такой же чин имело более половины председателей казенных палат. В должности вице-губернаторов было 21,1% коллежских советников, а председателей казенных палат - 1,9%.[6] Исходя из этого, вполне можно сделать вывод о существовании нестыковок в самом губернском управлении. И если вопрос соразмерного чинопроизводства[7] занимал правительство уже с 30-х годов XIX века, то отношения губернаторов с казенными палатами еще на рубеже 50-60-х годов того же столетия регламентировались "Общим наказом гражданским губернаторам" от 3 июня 1837 года. В тоже время предпринимались неоднократные попытки дополнить эту регламентацию разного рода распоряжениями распоряжениями.[8] Рассмотрим перечисленные выше аспекты взаимодействия губернской администрации и казенных палат  немного подробнее.

Вопросы, связанные с деятельностью всей системы казенных палат предписывалось решать самостоятельно, либо представлять на рассмотрение Министерства финансов. Председатель палаты должен был испрашивать согласие губернатора только в случае необходимости принятия новых, неотложных мер. Казенная палата сносилась с губернатором относительно дел касавшихся перехода податных лиц в монахи, об усыновлении или удочерениями купцами детей, принятых на воспитание, и о выдаче либо подтверждении зачетных рекрутских квитанций, при этом данное сношение носило консультативный характер.

В тоже время губернатор имел право предъявлять законные требования к руководству казенных палат, которые оно должно было выполнить. Кроме того, по окончании каждого года председатели предоставляли губернаторам для просмотра ведомости о решенных и нерешенных делах. В случае усмотрения ненадлежащего исполнения дел губернатор сообщал об этом председателю казенной палаты, для принятия мер. О всех этих действиях губернатор обязательно должен был информировать министра финансов. При этом им категорически запрещалось не то что назначать следствие, но вообще налагать на палату и её чиновников каких-либо взысканий.[9]

По отношению к казначействам на местах губернаторы имели более широкие полномочия. В процессе ревизий губернии они имели право не только проводить инспекцию наличных денежных средств и казенного имущества в магазинах, но и проверять документацию и в случае обнаружения нарушений налагать следствие.

В процессе сбора податей, так же не наблюдается прямой зависимости палат от губернаторов. Какого-либо согласования, а тем более контроля друг за другом закон не предусматривал. Но главным ответственным лицом в этом случае считался всё-таки губернатор. Два раза в года палаты предоставляли сведения о ходе сбора податей и о недоимках. Губернатор вместе с этими сведениями в своём всеподданнейшем отчете излагал и своё мнение по поводу эффективности работы палат.

В постоянных функциях палаты первенство губернаторов сохранялось только при проведении торгов и заключении подрядов. Все поставки и подряды на сумму от 5000 рублей до 10000 рублей подлежали утверждению губернатора. Если такового не следовало, либо сумма превышала 10000 рублей, дело перенаправляли в министерство в зависимости от его специфики.[10]

Все взыскания и награждения чиновников шли в палате независимо от губернаторского согласия, либо через саму палату, либо через её представления в Министерство финансов. Это лишало губернаторов контроля за кадровым составом палаты и губернского казначейства.

Независимость ведомства казенных палат объясняется несколькими причинами. Во-первых, юридический статус казенных палат сформировался до знаменитого «Наказа» 1837 г., ставившего губернаторов в положение хозяев губерний, и поэтому в тексте «Наказа» были автоматически зафиксированы уже существовавшие положения о их взаимоотношениях. Во-вторых, казенные палаты в отличие от других местных учреждений исполняли более специфические функции. В-третьих, в правящих кругах признавался более эффективным порядок, при котором взаимный антагонизм губернаторов и казенных палат и стремление выслужиться способствовали успешному сбору податей. И, в-четвертых, независимости казенных палат способствовали их контрольные функции.[11]    

Отмена крепостного права в 1861 году увеличила объём  работы казенных палат. Если ранее окладные листы, фиксировавшие подати, составлялись один раз в три года, то с 1861 года палатам приходилось делать это ежегодно. Кроме этого ввиду участившегося перехода крестьян в другие сословия возросло и количество дел в палатах о приписке и выписке душ. Казенным палатам пришлось взять на себя и надзор за взиманием выкупных платежей, ограничив действия Губернских по крестьянским делам присутствий  рассмотрением и утверждением самих сделок о выкупе земли в 1864 году.[12]

В 1862-1866 годах палата претерпела ещё ряд существенных изменений. В 1862 году образованы акцизные управления на основе выделенного из палаты отделения питейных сборов. Вместе с освобождением от контрольных функций и образованием для этой цели контрольных палат - органов подчинявшихся Государственному контролю, во всей империи вводилось единство кассы (1863-1865 г.г.) это выразилось в ликвидации всех ведомственных касс и передачи их ценностей в губернское казначейство, что существенно повысило его роль. Между губернским и уездными казначействами произошло разделение дел: губернское казначейство превратилось в расходную кассу, а уездные - в приходные.

Все эти изменения не только не сузили компетенции палаты, но наоборот существенно усложнили текущее делопроизводство. Так, переписке по поводу введения единства кассы между Нижегородской и Псковской казенными палатами (в псковской губернии единство кассы в порядке эксперимента ввели ранее) отмечалось, что "обязанности казенной палаты должны усложниться, ибо теряя ревизионный характер, казенная палата имеет строгое наблюдение, в административном порядке, за поступлением государственных доходов и производством государственных расходов…"[13]

Существенные изменения в компетенции палат потребовали уточнения их статуса, что и было сделано в 1865 году. Была издана соответствующая инструкция в которой закреплялся статус палаты как "высшего финансового учреждения в губернии по наблюдению … за поступлением государственных доходов и производством расходов и по управлению кассами Министерства финансов, как второстепенного распорядителя кредитами Министерства финансов и… бухгалтерского учреждения.."[14]

В конечном итоге изменение вылились в реорганизацию самих палат. В их составе остались только два отделения - казначейств, ревизское и канцелярия. Что касается последней, то она в основном ведала личным составом палат и казначейств. Отделение казначейств по-прежнему занималось счетоводством и приходно-расходными делами по кассам. Ревизскому отделению поручалась организация и проведение переписей податного населения, а так же рекрутских наборов.

С введением в 1874 году всесословной воинской повинности ревизские отделения казенных палат были освобождены от дел о рекрутских наборах. В 1875 году к государственным доходам был причислен земский сбор. Вместо особых о земских повинностях присутствий при казенных палатах были сформированы распорядительные комитеты, под председательством губернаторов, включавшие представителей от разных ведомств. Вопросы решались большинством голосов, а в случае равенства таковых решающее слово принадлежало губернатору.

Таким образом, к началу 80-х годов был окончательно определен не только юридически, но и фактически статус казенной палаты как "высшего финансового учреждения" в губернии. Лишь в деле сбора налогов казенные палаты по-прежнему тесно соприкасались

 

 

Уже во второй четверти XIX века достиг своих вершин бюрократический централизм, заключавшийся в том, что почти все распорядительные и часть исполнительных функций различных ведомств были сосредоточены в их центральных звеньях - министерствах и главных управлениях. Даже такие учреждения как Государственный совет, Сенат, Комитет министров, были перегружены массой мелких незначительных дел.

По существовавшим в России середины XIX века законам местные органы и учреждения могли заключать подряды лишь на сумму до 3000 рублей; подряды от 3000 до 7500 рублей утверждались генерал-губернатором или гражданским губернатором, до 15000 рублей - министром или  главноуправляющим, свыше 15000 - Сенатом. Торги на сумму 30000 рублей утверждались Сенатом, а на более высокую сумму требовалось утверждение самого императора. Казенная палата могла слагать своей властью недоимки, взыскания и недочеты до 7 рублей по части податей, а в прочих сборах - до 30 рублей; общие присутствия департаментов Министерства финансов - до 150 рублей, а сам министр - до 600 рублей. Продажа ненужных к употреблению вещей на сумму до 300 рублей разрешалась казенным палатам, палатам государственных имуществ, губернским правлениям и приказам общественного призрения; ненужного имущества на сумму до 1000 рублей - департаментам министерств, до 5000 рублей - министерствам, а свыше этой суммы - только Сенату.[15] Всё это только примеры бюрократического централизма, который в отдельных областях на практике мог доходить до абсурда. Именно централизм влиял в наибольшей степени на регламентирующее законодательство, порождая такие явления как формализм и развивая бумажное делопроизводство.

"Общее учреждение министерств" 25 июня 1811 года ввело так называемое исполнительное делопроизводство, сохранив при этом многие из форм делопроизводства коллежского. Помимо общего делопроизводства так же получают все более последовательное развитие специальные системы документирования: бухгалтерский и статистический учет, судебная и военная документация.[16]

Бюрократический централизм второй четверти века породил встречные внутриведомственные потоки бумаг. Центральный аппарат каждого ведомства рассылал ежегодно множество циркуляров, регламентирующих многие мелкие подробности деятельности местных властей. Надзор центрального аппарата ведомства за подчиненными ему местными звеньями выражался главным образом в требованиях центра о предоставлении обязательных и "по мере надобности" различных сведений в форме отчетов и донесений. Так в середине XIX века власти каждой губернии были обязаны доставлять в Министерство внутренних дел множество ведомостей: 3 - каждые три года, 28 - ежемесячно, 120 срочных донесений распределялись по месяцам; к 1 февраля каждого года присылались ведомости о находящихся на территории губернии поднадзорных лицах; 21 ведомость посылалась в министерство по мере надобности. Таким образом, в министерство ежегодно поступало из каждой губернии по 150 срочных ведомостей и донесений; общее их число достигало 174.[17]

Часть этих документов использовалась в нуждах управления, разработки общеминистерских мероприятий, но большая часть подшивалась, нумеровалась, переплеталась и передавалась в архив. Понятно, что для обработки такого количества информации, очень часто малополезной, а нередко и бесполезной вовсе, требовалась целая армия квалифицированных чиновников.

Другим потоком бумаг с мест были так называемые "представления о разрешении" - ходатайства лишенных широкой управленческой инициативы местных властей о разрешении самостоятельных действий в многих конкретных случаях управления. Очень часто подобные "представления" сопровождались большой и длительной перепиской состоящей из справок, смет, пояснений, отношений с другими учреждениями на местах и в центре.

Обеспокоенные возрастанием документооборота все ведомства, особенно во второй четверти века, время от времени создавали внутриведомственные комиссии и комитеты "по сокращению переписки", отменяли её отдельные формы и операции, добиваясь нередко сокращения делопроизводства. С другой стороны изменения в работе учреждений происходили столь быстро, а потребность в новой документации оставалась столь велика, что сокращения делопроизводства удавалось добиться только на некоторое время. Только по Министерству внутренних дел за 1829 - 1849 г.г. число входящих и исходящих бумаг почти утроилось.[18]

31 марта 1851 года был учрежден специальный комитет "для изыскания средств и сокращения делопроизводства и отчетности по гражданским управлениям" под председательством князя П.П. Гагарина. Большое внимание комитет уделил вопросам собственно делопроизводства. Отмечено большое количество излишних срочных ведомостей и предложено конкретное сокращение их разновидностей. Одни только ежемесячные ведомости разных учреждений в Сенат о получении его указов составляли ежегодно более 100000 экземпляров писем, полезность которых можно было легко оспорить.[19]

Внутри самих ведомств даже ещё в шестидесятых годах XIX века, сохранялись архаические формы делопроизводства, бравших свое начало с зарождения коллегий. Комитет отмечал слишком большой объем переписки при назначении чиновников на службу. По этому поводу велась переписка с губернатором, генерал-губернатором, различными звеньями того или иного министерства, Инспекторским департаментом гражданского ведомства при I отделении Собственной Его Императорского Величества канцелярии и т.д. материалы комитета рассматривались в качестве предложений по выработке новой системы делопроизводства в России, но, как это много раз случалось, дальше отдельных распоряжений и проектов дело не пошло. К 60-м годам XIX века делопроизводство России оставалось достаточно громоздким сложным и имело высокую степень детализации данных. Каждая бумага в нижнем губернском суде проходила 26, в губернском правлении - 54, в департаменте министерства - 37, и в Комитете министров - 36 операций.[20] Простейший подсчет позволяет представить сколько уходило времени на все эти процедуры только с одним делом, это не говоря о материальных ресурсах, необходимых для этого. Конечно, может показаться, что это надуманная проблема, но если сопоставить даже самую приблизительную численность документов в производстве и минимальный ресурс необходимый для обработки, получатся весьма внушительные величины, которые будет трудно не принимать во внимание.

Реформы 60-70-х годов повысили требования к системе делопроизводства. Для быстро меняющихся общественных отношений система общего делопроизводства с её чрезмерной централизацией, склонностью к детальной обработке информации, общей медлительностью становилась совершенно неудобной. В середине 70-х годов в систему военного ведомства, а затем и в гражданском делопроизводстве внедряются пишущие машинки. Даже не изменяя ничего в порядке следования бумаг, этого хватило для ускорения делопроизводства и уменьшения размеров документов.

Несмотря на все свои недостатки делопроизводство в значительной степени выигрывало за счет детальности и полноты. Стремление зафиксировать всё документально в конечном итоге привела к становлению мощнейшего контрольного аппарата слежения, жестко увязанного на центральном управлении. Тормозом системы была неразработанность обеспечения кадрами. Поскольку подавляющее число бумаг было рукописными, создать систему эффективного циркулирования бумаг было практически невозможно, для этого понадобилось бы совершенно невероятное количество работников, которые даже при минимальной оплате, в сумме своей требовали бы гигантских расходов.

С другой стороны внедрение новых технологий и упрощение порядка делопроизводства привело бы в конечном итоге к весьма неплохим результатам.

 

Имеет смысл подробнее описать структуру списков, снабдив её определенным комментарием, касательно палаты. Внешний вид списков достаточно архаичен. Списки – развороты формата А2[21], среднего для документов того времени.[22] Имеют вертикальную табличную структуру (XV вертикальных граф различной ширины). Последнее обстоятельство очень затрудняет работу с этим видом документов, поскольку некоторые графы очень узкие, притом, что текста в них достаточно много. В таких случаях список переворачивали и вписывали сведения уже по горизонтали. Чтобы правильно прочитать список приходится переворачивать всю книгу и пытаться прочесть рукописный текст очень мелким и неразборчивым почерком. Внесенная информация распределена по документу крайне неравномерно. В большом количестве случаев один список может занимать от пяти до двадцати страниц исключительно из-за одной графы, которая содержит большое количество текста. При этом остальные графы остаются незаполненными. Очень редко, для экономии места, одну графу расписывали по всей площади бланка, но это всегда касалось только низших служителей. Для расширения списка использовались специальные вставочные бланки, разграфленные по форме с обеих сторон без титульного листа. Такие же вставочные бланки использовались в том случае, когда необходимо было переслать копию списка в другое учреждение либо нижестоящее, либо не связанное на прямую с учреждением отправителем. Еще реже высылались рукописные копии списков. Зато в текущем делопроизводстве рукописные копии имели, по всей видимости, более широкое хождение. Некоторое количество таких черновиков сохраняется в качестве дополнительных материалов в смежных делах (например, об увольнении, перемещении по службе, если это касалось сразу нескольких лиц). Такие копии носили проектный характер и сведения, в них содержащиеся имели весьма общий характер (это отличает их от рукописных списков пересылаемых в другие учреждения – это были полные копии).

Важно отметить, что, не смотря на унификационный характер этих документов, манера их заполнения в разных подразделениях различалась, хотя и не слишком существенно. Например, списки Палаты государственных имуществ велись очень неаккуратно и подшивались с нарушением порядка.[23]

Формулярные списки размножались в нескольких экземплярах. Один - для текущего использования при канцелярии, изменения сюда вносились по мере надобности - "в реальном времени". Другой экземпляр отсылался ежегодно в вышестоящее учреждение, сопровождаясь соответствующим рапортом. Так, например, уездные казначейства получали соответствующее предписание от казенной палаты, и в рапорте обязательно указывался номер предписания и содержание посылки.[24] Списки заверялись Уездным казначеем, бухгалтером и нередко письмоводителем казначейства. По присылке в палату списков из всех казначейств их сшивали, нумеровали и превращали в одно дело. Сшитые списки предварялись всегда (или почти всегда) алфавитным указателем списков конкретных чиновников. Вместе с ними подшивались и рапорты казначейств.

 Заметим, что такая операция кажется совсем бесполезной только на первый взгляд. Это как раз одна из составляющих той системы контроля, о которой уже говорилось выше. Создавалась своего рода "база данных" о службе всех чиновников министерства финансов губернии. В случае перехода в друге ведомство, делалась копия формулярного списка. Казенные палаты отсылали свои списки непосредственно в министерство, остальной порядок, по сути, ничем не отличался. Но тут появляется ещё один нюанс. Министерства хранили "чистовые" копии списков, текущие, незначительные изменения в них не отражались. Их можно уловить только в сравнении двух таких копий за разные года. Если списки сохраняются на местах, в них вносятся изменения карандашом, сопровождаемые комментарием, который, разумеется, никаким образом в конечном варианте не сохраняется. 

Кроме них существовали, так же, так называемые, "краткие формулярные о службе списки". Своего рода "выжимка" из всей биографии конкретного лица, для представления его к производству в очередной классный чин. Использовались исключительно для представления к производству по выслуге лет и такого интереса как полные формулярные списки не представляют, отчасти потому что имеют слишком узкую направленность, отчасти потому, что их количество в соотношении с полными списками крайне мало. С другой стороны они помогают при изучении чинопроизводства как такового в отдельно взятом учреждении, хотя поиск их в отличае от все тех же полных списков значительно более труден.

Списки заверялись несколькими различными способами.

Каждый готовый экземпляр заверялся делопроизводителем в конце, т.е. на последней странице. Таким образом, должно было получаться, что каждый целый экземпляр имеет подпись только на последней странице. Это могло привести к недоразумениям, поскольку списки сшивались и иногда не очень точно.[25] Для того, чтобы такие неточности можно было легко исправить, список объемом более двух листов заверялся особым образом. В нижнем свободном поле списка ставились сплошным порядком подписи основных заверителей, например: Старший делопроизводитель Отделения казначейств Петров; Делопроизводитель Канцелярии общего присутствия Иванов; писец 1-го разряда Остерман. Иногда такая цепочка насчитывала пять или шесть фамилий с указанием должностей, чин заверителя при этом не указывался. Цепочка имела строгую последовательность и помогала при проверке правильности последовательности вложенных листов. Достаточно было проглядеть последовательность нижнего поля, а не вчитываться в содержание.[26] Все списки сшивались в книги в алфавитном порядке, дополняясь по мере надобности. Вся книга заверялась старшим делопроизводителем всего учреждения либо лицом его заменяющим. Согласно правилам все подчиненные центральному учреждению подразделения на местах обязаны были представлять сведения о своих сотрудниках. Все сведения опять же приводились в виде формулярных списков. В этом случае кроме указанных форм заверения к каждой группе списков прилагался сопроводительный лист, подписанный лично начальником подразделения и его заместителем. В этом документе содержалась ссылка на номер предписания вышестоящего учреждения на присылку списков и дата его исполнения.[27] Иногда списки подразделяли в зависимости от ранга служащих – классные чиновники и служители вне классных чинов. В этом случае на каждую такую категорию выписывались свои сопроводительные бумаги.

Списки сшивались, как указывалось ранее в алфавитном порядке. Но это не единственный способ, который употреблялся в учреждениях. Нередко документы выстраивались в книге сообразно рангу чиновников. Сначала самые старшие и далее по убывающей, заканчивая лицами, вообще ни в каких чинах не состоящими. Списки, поступавшие в головное учреждение губернии, хранились иначе. Их сшивали по уездам. Сначала те, которые присланы раньше всего и так по убывающей, вне зависимости от разрядности уездов[28] и их значения в губернии. В начале следовал сопроводительный документ, затем списки. В той последовательности, как их сшили в учреждении отправителе. Как правило, в основу этой последовательности ложился принцип старшинства чина, реже алфавитный. Распределения по уездам не существовало. Документация из уездов сводилась к одному тематическому тому, за конкретный промежуток времени, что вообщем то вполне понятно, поскольку заводить сразу десяток небольших папок неудобно, ибо приводит к излишним затратам времени.

Под финансовыми документами подразумеваются, прежде всего, документы, относящиеся к материальному обеспечению чиновников, а именно - штатные расписания жалования и требовательные ведомости, как оптимальные источники по текущему состоянию материального обеспечения чиновников в определенный промежуток времени.

Штатные расписания жалования - действительно расписания подробные и достаточно детализированные. Составлялись на каждое отделение палаты бухгалтером отделения и заверялись старшим бухгалтером палаты, либо письмоводителем. Все расписания за год подшитые и заверенные проходили, правда по части секретаря (имеется ввиду канцелярия). Дополнительно приводились списки присяжных и сторожей, не относящихся к табельному чиновничеству и должностным лицам (внетабельные вольнонаемные и нештатные чиновники).

Расписания внешне не сильно отличались от формулярных списков: тот же формат и принцип разлиновки. В тоже время эта документация обладает значительно более удобочитаема, нежели формулярные списки. Сказывается характер информации – по большей части числовые данные.[29]  В данном случае нет особой необходимости приводить полностью состав расписаний, ограничиваясь перечислением основных составляющих. Штатные расписания жалования содержали:

-         Фамилию, инициалы, должность лиц, которым следовало жалование, в порядке убывания должности[30]

-         Официально определенный размер жалования за год и месяц

-         Жалование, следующее к выдаче с учетом установленных сборов в счет инвалидного капитала (1% с рубля) за год и месяц)

-         Фактически выданная сумма жалования за предыдущий месяц

-         Удержания из жалования, либо добавочное содержание, назначенное по какому-либо случаю

-          Размер выданной суммы

Суммы дробились на собственно жалование и столовые деньги (для тех, кому они были положены). Как известно, кроме этих категорий нередко назначались квартирные деньги, а так же дополнительные выплаты для кавалеров различных орденов. В расписаниях для этих целей не было предусмотрено дополнительных разделов, поэтому в некоторых случаях такие выплаты прописывались особо.

Основное достоинство расписаний состоит именно в том, что дается возможность представить реальные доходы чиновников (легальные), чего нельзя сделать исходя из данных формулярных списков.[31] Кроме того, в расписаниях указываются все чиновники, в том числе и внештатные, а так же сторожа и технический персонал, что очень редко делалось в формулярных списках.

Расписания не сшивались в единую книгу за несколько лет. Как правило, это был годичный свод в конце которого нередко содержалось заключение о выдаче средств и подписи делопроизводителя Палаты, бухгалтера, а иногда и председателя.  Более того, в некоторых случаях в архив Палаты сдавалась расписание за один только месяц.

Стремление к универсализации сменилось более прагматическим подходом. Необходимость более строгого контроля над выдачей и расходованием средств привела к усложнению документации. С середины 70-х годов начинается использование "Требовательных ведомостей на содержание личного состава чиновников". Такие ведомости составлялись каждый месяц, причем на всю палату сразу в отличие от штатных расписаний. Ведомости - это уже не громоздкий единый документ, хотя некоторые черты он сохранил, это собрание нескольких документов, с подробным расписанием всех действий производимых с деньгами следующими на выплату жалования. В основном ведомости включали в себя:

1.     Требовательную ведомость содержания личного состава чиновников и писцов с указанием количества служащих. Очень похоже на штатное расписание, только большого объема и в сокращенной форме.

2.     Список служащих с коих определено удержание. Если, конечно, таковое имело место.

3.     Расписание содержания определенного для чинов Нижегородской Казенной Палаты, за <указывался месяц> по I отделению с указанием числа служащих.

4.     Тоже для второго отделения.

5.     Тоже для третьего отделения.

6.     Тоже по части секретаря.

7.     Требовательная ведомость на выдачу жалования нижним чинам (в данном случае вахтеру и сторожам)

Отметим, что документы 3,4,5,6 и 1 не дублируют друг друга, хотя это вполне может показаться при сравнении их содержания. Дело в том, что с табельных чиновников занимавших более менее значимые должности серьёзных вычет практически не производили, поэтому расхождения в суммах определенных по штатам и фактически распределенных почти  не наблюдается. Подробная дифференциация выдач позволяет лучше оценить реальные доходы чиновников разного ранга (в большинстве случаев это касается младших чинов и технических работников).

Итак, штатные расписания и требовательные ведомости являются весьма информативным источником по материальному обеспечению чиновников Казенной палаты. С другой стороны налицо диффицит таких же источников по штатам Губернского и уездных казначейств. Основную информацию о финансовом обеспечении служащих этих структур приходится изыскивать непосредственно в штатных списках и ведомственной переписке казначеев с непосредственным начальством. С другой стороны, несмотря на трудоемкость, такой метод приводит ко вполне положительному результату.[32]

Ранее уже говорилось, что определение в службу отдельных чиновников сопровождалось большим количеством переписки, вне зависимости от того поступал ли чиновник впервые или переводился из другого учреждения. Казенные палаты в этом смысле пользовались достаточно широкой самостоятельностью, нарушить которую было крайне сложно. Специфика учреждения только способствовала этому. Министерство финансов регулярно спускало в палаты огромное количество разного рода дополнительных распоряжений и циркуляров, не учитывать которые при назначении чиновников было невозможно. Соответственно даже при наличие законодательно оформленного права контроля, у губернаторов не было совершенно никакого желания заниматься лишней работой. В конечном итоге переписка по этому вопросу заканчивалась, как правило, тем, что губернское правление не видит препятствий в определении того или иного лица в службу. Проверка велась исключительно на благонадежность и отсутствие серьезных нарушений. В случае если чиновник переходил из одного учреждения в другое, предварительно проводилась переписка с местом, откуда он уволился (увольняется, переводится без увольнения, что по сути одно и тоже) о наличие препятствий для определения его по штату казенной палаты. В случае перевода или заступления после увольнения прилагался полный формулярный список, вместе с ним могло прилагаться (но далеко не всегда) метрическое свидетельство о науках, другие документы об образовании. Кроме этого иногда требовались документы о выслуге чина или награждении чином за особые заслуги до достижения срока необходимой выслуги.

Все эти документы подшивались к одному большому делу в хронологическом порядке (дела были в буквальном смысле большие - иногда по 500-700 страниц), составляя нечто вроде собрания комплектов документов для каждого чиновника. Обыкновенно в начале такого дела стояла опись дел, хотя иногда она отсутствует, что существенно затрудняет поиск.

Всякое прошение об определении на службу заполнялось на гербовой бумаге. Указывался чин, должность имя просителя, состав просьбы, а иногда основание (в качестве такового могла выступать рекомендация). В конце обязательно прописывалось место проживания. Писались прошения обычно на имя императора, что, само собой, простая формальность. Однако нередки были случаи, когда проситель обращался к начальнику учреждения, в этом случае это рассматривалось как докладная записка. При определении в должности по штату губернские и уездные казначейства сносились непосредственно с казенной палатой отделением "по части секретаря". В целом, если дело не требовало какой-то специфической переписки и дополнительных консультаций оно решалось относительно быстро (6-8 дней), при затребовании документов из других мест срок соответственно увеличивался (до двух недель, судя по документам), что связывается, прежде всего, с возможностями тогдашней почты.

Выделим наиболее стандартные случаи оформления чиновников и документацию сопутствующую этому.

I.                   Обычное определение.[33]

-         Прошение должностного лица, например уездного казначея, об определении на службу

-         Прошение самого определяемого

-         Метрическое свидетельство

-         Свидетельство "о науках"

-         Выписка из книги заседания общего присутствия об определении в службу

В случае отказа на прошении кандидата ставилась резолюция старшего делопроизводителя палаты об отказе с обязательным указанием причины отказа и ссылкой на соответствующий нормативный акт.

II.                Определение в штат нештатного служащего[34]

-         Рапорт должностного лица

-         Прошение кандидата на гербовой бумаге

-         Выписка из книги заседания общего присутствия об определении кандидата

Иногда прилагался формулярный список определяемого, если таковой имелся. В случае отказа, старший делопроизводитель налагал соответствующую резолюцию подобно предыдущему пункт.

III.             Перемещение из другого ведомства[35]

-         Отношение палаты ведомству, в котором ранее числился кандидат на предмет препятствий к перемещению.

-         Ответ ведомства с уведомлением об отсутствии таковых (либо наличие, если таковые найдутся).

-         Прошение на гербовой бумаге от кандидата

-         Отношение учреждения прежней службы с уведомлением о высылке формулярных списков и метрических свидетельств.

-         Формулярный список кандидата только за текущий год

-         Формулярный список кандидата за предыдущее время

-         Метрическое свидетельство "о науках"

-         Выписка из книги заседания общего присутствия об определении кандидата.

Как видно из приведенных данных процесс определения в должность не отличался какой-либо сложностью, хотя вполне возможно было, и сократить объемы делопроизводственных мероприятий.

Важную роль играла именно пригодность к службе, сказывалась, прежде всего, специфика и постоянный надзор министерства, которое с середины 60-х годов ужесточило контроль над реальным производством дел. При этом нельзя не заметить неверность утверждения о том, что аппарат управления был по большей части дворянским. Так, во всей палате из 69 человек положенных по штату только 12 были дворянами, 27 происходили из духовного звания, 20 происходили из обер-офицерских детей.[36] Приблизительно такая же ситуация была в 1873 году, из 56 человек штатных служащих 11 было дворянами, 24 - происходили из духовного звания, 2 - дети канцелярских служителей, 18 - обер-офицерские дети.[37] Более того, из дворян только шестеро состояли в разных должностях (то есть не являлись простыми канцелярскими служителями и чиновниками), для сравнения: из духовенства вышло 8 должностных чиновников, из обер-офицерских детей - 7 чиновников.[38] И это, не говоря о казначействах всех уровней, где практически весь состав был представлен недворянами.[39] В губернском казначействе в 1869-1871 г.г. из 25 человек только двое были дворянами (13-из духовенства, 8-из обер-офицерских детей).[40] В то же время в некоторых уездных казначействах благородное сословие было вообще не представлено, либо представлено незначительно. Например, в Макарьевском уездном казначействе (данные 1865-66 г.г.) дворян не было вообще[41], а в Семеновском (данные 1873 года) единственный дворянин занимал должность писца.[42] Таких примеров достаточно много. В целом они наглядно иллюстрируют ситуацию сложившуюся в России того времени, когда большое количество людей пошло в службу исключительно, чтобы повысить свой социальный статус, с другой стороны это уже сформировавшиеся "династии" мелких канцелярских чиновников уже не имеющих никакого желания заниматься чем либо ещё.[43]

Численность любого учреждения определялась специальным расписанием. Такие расписания составлялись в центре и затем рассылались на места (подробнее об этом в третьей главе). Численность Казённых Палат изменялась кардинально примерно раз в десять лет, причём каждый раз по-своему. Такое изменение связано, прежде всего, с «подгонкой» учреждений и их штатов под новые условия работы, а во-вторых, нельзя исключать и профилактической части таких изменений. Каждая такая рокировка сопровождалась большой перепиской с руководителями палат каждый из которых должен был высказать свои соображения по поводу новых штатов. Начальство Палат сносилось с руководством подведомственных губернского и уездных казначейств, которое в свою очередь обязано было представить рапорт по поводу перемен в подведомственных им учреждениях. Все эти документы суммировались в Казённой Палате, и выводы отправлялись обыкновенно в Департамент Государственного казначейства, либо в особых случаях в канцелярию Министра Финансов. Это позволяло центру создавать более детальную картину того, что происходило в местных учреждениях и при необходимости корректировать штатные расписания для той или иной губернии.

Нижегородская Казённая Палата как и прочие пережила на рассматриваемом этапе несколько крупных перестроек штата если не считать мелких изменений происходивших почти каждые полгода. Речь идёт о сокращение штатов связанном с введением в 1866 году нового порядка счетоводства[44], и о полном изменении штатного расписания казённых палат в 1878-79 гг.[45] В остальное время штат чиновников варьировался за счёт отдельных распоряжений и по сути не превышал никогда 75-80 человек, учитывая разного рода канцелярских служителей, присяжных и сторожей. Именно за счёт этих должностей и возрастал обыкновенно штат сотрудников. Для дальнейшего удобства разделим всех служащих на две категории:

·        Табельные штатные чиновники

·        Служащие не имеющие классного чина, либо табельные чиновники служащие сверх установленного в учреждении штата.[46] Их иногда называют функциональные служащие.

Оговоримся, что некоторые из второй категории фактически исполняли обязанности первых, ввиду нехватки служащих. Вообще функциональные работники по численности своей могли составлять от трети до половины всех вообще служащих в палате лиц. Их число в штате колебалось, и при этом имелась чёткая тенденция к росту. За четыре года их число выросло с 25 в 1868г. до 36 в 1872г.[47] Число табельных служащих почти не изменилось. Такая диспропорция была следствием реформ, которые проходили в то время. Преобразования коснулись почти всех отраслей жизни государства. Огромное количество дел финансового характера обрушилось на не слишком подготовленное к этому учреждение. Приходилось не только принимать в штат новых функциональных служащих, но и нанимать их сверх того. К сожалению полных данных о найме писцов исполнявших обязанности канцелярских служителей не сохранилось, но по видимости их число не превышало десятка. Об этом можно судить по дополнительным расписаниям для некоторых отделений казённой Палаты за 1865г.[48]

В 1864 году всего в палате служило 68 человек, к 1868 году их число было сокращено до 60.[49] В 1872 году число служивших равнялось 69,[50] и практически не изменилось даже после введения новых штатов в 1879году. Как указывалось, такое постоянство достигалось за счёт нетабельных служащих, которые были необходимы всегда.

Теперь попробуем проследить количество самих штатных чиновников. Тут всё обстояло совсем иначе. Реорганизация управления финансами в 1864 году привела к тому, что число чиновников было сокращено с 43 до 35 человек. Правительству предстояло ещё проверить такое штатное устройство на пригодность. Оказалось, что при таком сокращении почти не теряется эффективность учреждения, а вдобавок экономится около 2000 рублей на каждую Палату.[51] В дальнейшем проводились «эксперименты» по продолжению такой политики, вылившиеся в то, что по расписанию 1878 года число штатных чиновников снизилось до 28 человек. Понятно, что при серьёзной нагрузке такой аппарат, который более чем на половину состоит из канцелярских чиновников, нормально работать не будет.[52] Новыми штатными расписаниями этот недочёт был исправлен, и общее число штатных в 1879 году достигло 34 человек.[53]

Таким образом, количество должностных служащих в среднем составляло 30 человек. Большой объём делопроизводства заставлял содержать солидное число функциональных служащих, многие из которых, являясь табельными чиновниками, привлекались дополнительных обязанностей, ввиду нехватки кадров[54]. В численности наблюдались, обыкновенно незначительные колебания, за исключением штатных перестроек, которые определяли тенденцию в последующей корректировке числа служащих всякого рода.

Несколько слов стоит сказать по вопросу социальной принадлежности чиновников. Как указывалось выше, поступлению на государственную службу препятствовал сословный и образовательный цензы. Если в центральных учреждениях большое количество служащих представляли дворяне, то в местных органах первое место оставалось за детьми духовенства. Этим людям было  сравнительно легко поступить в Семинарию, а затем, иногда даже не окончив курса, но, получив право на первый чин, а для особо нетерпеливых просто право служить, поступить в то или иное учреждение, в качестве канцелярского чиновника, зачастую в графе «жалование» своего послужного списка имея «по трудам и заслугам».

Так, в 1872 году в штате числилось 27 детей духовенства, из которых в низших чинах было 19.[55] Второй категорией людей сумевших пройти в службу были обер-офицерские дети, так же имевшие некоторые льготы. Их число со временем увеличивалось, и из них так же основная часть замещала функциональные должности в штате. В том же году из 20 обер-офицерских детей 13 были канцелярскими служителями разного рода.[56] Детей канцелярских служащих почти нет. Само собой, что встретить в списках выходца из крестьян было бы крайне удивительно. В качестве исключений присутствуют один представитель купечества первой гильдии и мещанин. Представителям этих сословий было несколько легче получить образование - оба окончили Казанский Университет.[57]

В данном случае аппарат палаты представляет собой типичную картину провинциального учреждения, в котором основной костяк управления составляли выходцы из духовенства, а так же смежные сословные категории, такие как обер-офицерские дети. Но с другой стороны наличие даже одного-двух представителей податного сословия свидетельствует о том, что эта сословная перегородка постепенно начинает разрушаться, хотя до полного краха ей ещё далеко.

Система гражданских чинов начинает себя изживать, постепенно вводятся послабления для разного рода учреждений на соответствие должностей чину. Но желающих стать табельным чиновником меньше не становится. Кроме того сам порядок никто отменять не собирается. Тему чиновного состава непременно надо выделить отдельно, поскольку она может дать более полную картину того, как происходила служебная деятельность чиновников. И если возраст или происхождение могли случайно перепутать, то чин не путали никогда. Для большей наглядности основные параметры будут отражены в виде таблиц.

В начале уместно выделить, каково было число табельных чиновников по двум основным годам, взятым за образец (Таблица 2.)[58]

 

Таблица 2

 

Видно, что всего за четыре года число табельных чинов сократилось почти на десять человек, притом, что число служащих за это время практически не изменилось. Само по себе это ни о чём не говорит, кроме того, что возможно, основной состав чинов стал плавно «утекать» из этого учреждения. Причины тому могли быть совершенно разные, например - старение некоторых чиновников и уход их в отставку. В таком случае приходится углублять поиски. Надо выяснить какое количество из табельных чиновников состояли на службе в качестве функциональных работников, как то канцелярских служителей и чиновников. А кроме этого, в каких чинах они состояли. После этого надо сравнить эту информацию по годам (Таблица3 .)

Получаем достаточно интересную картину. Если до 1872 года распределение чинов между канцелярскими служителями было относительно равномерным, то теперь этого нет, чины канцелярских служителей уже не выходят за рамки первых трех низших классов.

Таблица 3

 

Примечательно, что количество коллежских секретарей превалирует (1872 год), следовательно, эти служащие пробыли в чинах уже около шести лет (согласно закона «О сроках производства в чины...» от 9декабря 1856года).[59] С другой стороны практически не изменилось число чинов XIV и XII классов, это говорит о некотором необходимом постоянстве в системе нижних чинов замещавших функциональные должности. Соответственно, число чинов состоящих в штате в качестве штатных служащих выглядит следующим образом (Таблица4.)

Таблица 4

 

По сути дела подтверждается тезис о том, что число чинов постепенно начинает сокращаться. Кроме этого масса чиновников концентрируется в пределах восьмого класса «Табели о рангах», показывая тем самым определённую стагнацию в пожаловании чинов с VII по IV класс, как видно, в среднем было только три таких чиновника. Пожалование должностных работников классными чинами оставалось неотъемлемой частью продвижения их по служебной лестнице.

В тоже время раскрываются явные нестыковки, которые стали происходить во всей системе и, пусть отдалённо, но проявлялись в местных учреждениях. Имеется ввиду то обстоятельство, что с 60-х годов непропорционально стало возрастать число чинов высших классов. Так, число лиц имевших чин IV класса составляло: в 1860 году - 805 человек; в 1870 - 1210 человек; в 1880 - 2040 человек.[60] Собственно говоря, ничего в этом такого нет, тем более что чиновник этого ранга в Палате был только один (управляющий палатой П.П.Иванов, который получил этот чин за выслугу).[61] Однако при ближайшем рассмотрении приходится думать, что он всё же был не на своём месте. Дело в том, что в соответствии с «Расписанием должностей гражданской службы» введённым в 1835 году, IV классу соответствовали такие посты как директор департамента (управления), губернатор или градоначальник. Понятно, что с директором департамента или управления должность управляющего Казённой Палатой одной конкретной губернии сравниваться не может. С губернаторской должностью аналогии вообще возникнуть не может, поскольку Палата частично подчинялась ему. А вот с градоначальником вполне могут возникнуть некоторые ассоциации, хотя по смыслу ясно, что общего у этих должностей совсем не много, я бы даже сказал что у них вообще нет ничего общего, за исключением разве что хозяйственного контроля, но по этому параметру у Казённой Палаты скорее даже первенствующее положение. Становится ясно, что этому чину не смогли найти надлежащую должность и это нормально, поскольку в 1884 году число чинов этого класса составляло 2266 человек при общем количестве гражданских должностей указанного ранга 685.[62] Учитывая эти цифры, а так же данные, приведённые выше, получим, что число чинов превышало количество адекватных должностей примерно в полтора раза.

В общем, и целом имелась возможность «подгонять» чин под имеющиеся должности, которая с успехом использовалась. Более того, можно заключить, что в этом отношении наводился некоторый прядок. Относительно соотношения должностей и чинов будет более подробно упомянуто так же в третьей главе. Теперь следует уделить внимание материальному обеспечению чиновников.

 

При назначении жалования служителям финансово-контрольного учреждения необходимо учитывать именно эту особенность аппарата. Конечно, невозможно при помощи одного только щедрого содержания полностью исключить казнокрадство и взяточничество, но в какой то мере сгладить последствия этих явлений за счёт этого средства вполне возможно.

На фоне общего не слишком щедрого содержания многих государственных организаций жалования чиновников казенной палаты среднего звена были не слишком малы (хотя назвать их большими тоже нельзя). Коротко обозначим порядок начисления содержания. Оно зависело не только от классного чина и должности служащего, но и от того, где именно в Палате он работал, и с чем связана была его должность. Так, например младший бухгалтер в 1865 году получал в год всего 700 рублей, то Младший делопроизводитель Канцелярии общего присутствия в том же чине обходился казне приблизительно в 550 рублей в год. Что объяснимо, через младшего бухгалтера (их в разное время могло быть до 8 человек) проходила масса денежных операций. Конечно, тут приходится полагаться на честность самого служащего, но, по крайней мере, были предприняты вполне определённые шаги. Сумма жалования складывалась из собственно оклада содержания, так называемых столовых и квартирных денег.

Столовые деньги назначались всем чиновникам, а вот квартирные суммы выделялись исключительно тем, кто не был определён на казённую квартиру. В 1868 году Квартирные деньги в размере 200 рублей получал только Начальник Ревизского отделения Палаты К.А.Шрейдерс. Но в начале семидесятых и он получил казенную квартиру, вследствие чего выплата квартирных сумм ему была прекращена.

Низшим чинам, занимавшим функциональные должности, кроме жалования ничего не выплачивалось, да и само жалование нельзя назвать даже серьёзным. Несколько лучше было положение Канцелярских служителей получавших в виде прибавки по 75 рублей в год.[63] Многие периодически получали разовые вознаграждения, которые не превышали 30-40 рублей на нескольких человек.[64] Со многих производились вычеты из жалования за те или иные ошибки. Часто они были связаны с порчею при работе гербовой бумаги.

Вычеты могли составлять до трети (а иногда больше) всего месячного жалования.[65] Выплата жалования происходила с учётом удержания в пользу пенсионного фонда, разумеется, только для штатных чиновников. Заметим, что месячный доход служащего периодически менялся, и расписания содержания Палаты иногда учитывались только частично, а жалование выплачивалось исходя из возможностей Палаты. Расхождения в этих случаях были по большей части не существенны, составляя для должностных служащих 10-15 рублей в месяц, а для функциональных чиновников около 3-4 рублей.

Существовала и особая группа чинов получавших жалование «по трудам и заслугам», выражаясь проще «как повезёт». Анализ требовательных ведомостей позволяет полагать, что их совокупный доход за год, от работы в Палате не превышал 120-150 рублей. Но практика показывает, что они всегда находили различные источники дополнительного дохода.

В заключение этой части работы имеет смысл затронуть несколько дополнительных моментов, к которым можно отнёсти образовательный уровень и возрастную дифференциацию чиновников чиновников. Об образовании чиновного состава уже сказано вначале. По крайней мере, в описываемый период уровень образования был достаточным, поскольку среди должностных чинов не было ни одного, который бы не закончил хотя бы первого класса духовной семинарии, чего было вполне достаточно для замещения целого ряда должностей без ущерба для дела. Высшие же чины по большей части имели высшее и преимущественно естественно научное образование, дополняемое опытом выслуги лет в учреждении.[66] В учреждениях со строгой финансовой отчётностью практически никогда не держали людей без хотя бы номинально необходимого образования.

Возрастной состав чинов был статичен. Это не значит, что со временем служащие не менялись в возрасте. Замена одних другими происходила почти ежегодно, но это касается только писарей и мелких должностных служащих. Обновление старшего состава происходило с интервалом примерно в десять лет. Если всё-таки заострить внимание на конкретном примере, то получим следующую картину[67]; для функциональных служащих (таблица 5.):

 

 

Таблица 5

 

И для прочих чинов (Таблица 6.):

 

Таблица 6

 

По этим таблицам можно в общих чертах проследить прохождение служащим основных стадий карьеры. В первой графе таблицы  наиболее молодые служащие из «нетерпеливых». Половина из них скорее и останется в нижних чинах и станет профессиональными канцелярскими работниками, а пока, они получают жалование «по трудам» либо вообще ничего не получают довольствуясь разовыми награждениями. Во второй колонке те, кто дотерпел до окончания учёбы (или, хотя бы, окончил большую часть курса) и пришел служить уже в чинах. Большая их часть продолжит своё продвижение по карьерной лестнице, а остальные превратятся в канцелярских чиновников «по призванию», которые представлены в четвёртой и пятой колонках. Вторая таблица дает только общее возрастное распределение в системе должностных служащих. Возрастное распределение  чиновников казённой палаты наиболее обыкновенный пункт во всём учреждении такт как в нем нет абсолютно никаких необычностей.

 

 

Казенные палаты, как и все прочие государственные учреждения, имели четко оформленную внутреннюю структуру, которая регламентировалась штатными расписаниями. Расписания составлялись в Министерстве финансов и являлись своего рода приложением к тем изменениям в работе палаты, которые вносились по мере надобности. Так в связи с введением единства кассы в 1866 году[68], пришлось изменить частично штаты не только самой палаты, но и казначейств всех уровней. Однако в конечном итоге все изменения вылились в реорганизацию палат в 1866-1867 году. В этом случае наблюдается некоторая задержка синхронности, но и она не лишена смысла. Порядок делопроизводства пришлось менять почти целых два года и переоформление всех должностей, только бы затормозило ход дел и отрицательно бы сказалось на работе всей системы казенных палат. В следующий раз новые штатные расписания будут вводить в 1878 году вместе с введением новых правил бухгалтерского счетоводства.

Вообще, таким существенным изменениям как переоформление штата сопутствовала достаточно большая и весьма содержательная ведомственная переписка, как с департаментом государственного казначейства, так и с подведомственными Губернским и уездными казначействами.  Переписка с департаментом происходила по инициативе первого. Палатам предоставлялась возможность подробно изложить все особенности, которые следовало бы учитывать при изменении их работы. В свою очередь, подведомственные казначейства не имея права прямой связи с департаментом, подавали свои "соображения" непосредственно на имя Председателя (управляющего) палаты.

Все документы по делам об изменении штатов можно подразделить на две категории: общие - типографским способом отпечатанные общие положения для всех губерний, и, соответственно, частные - инструкции прилагавшиеся к основному документу, предназначенные конкретной палате, чаще всего это заполненные бланки и от руки писаные предписания. Кроме того, очень интересны сношения глав палат по вопросу о перенятии опыта, в том случае, если новые порядки вводились постепенно.

В принципе вполне возможно изучить изменения в структуре палаты опираясь на печатные источники (указы сенаты, периодику, например "Журнал Министерства Финансов"). Между тем это будет неполная информация, поскольку все данные о конкретном приведении в жизнь того или иного преобразования содержаться в соответствующих документах местных учреждений. Надо принимать во внимание и тот факт, что по прошествии некоторого количества времени происходила окончательная адаптация нового порядка, в результате чего могли наблюдаться почти ненормированные изменения штатов палаты (чаще всего это касается мелочей, например изменения количества штатных писцов, разрешения на наем должностных чиновников сверх штата и т.д.). В довершении этого заметим, что определенные вещи вообще никак и нигде не оговаривались, поскольку были само собой разумеющимися явлениями (так же касается в основном мелочей). Теперь рассмотрим подробнее документы наиболее кардинальных штатных изменений.

Введение единства кассы происходило, как было указано постепенно, и сопровождалось соответствующей перепиской. Департамент государственного казначейства прислал уведомление о введении  новых правил 1 февраля 1864 года, к тому моменту эти правила уже месяц проходили опробование в целом ряде губерний, в том числе Санкт-Петербургской, Новгородской, Псковской и других. Кроме всего прочего указывалось, что в Нижегородской губернии единство кассы будет введено с 1 января 1866 года. Такое же уведомление получил и Нижегородский губернский казначей.[69]

Председатель палаты не замедлил послать письмо псковскому коллеге с просьбой рассказать какие особенности имеет порядок нового счетоводства, и какие трудности могут возникнуть в связи с введением этого порядка.

Относительно трудностей был получен весьма расплывчатый ответ, а поскольку в Псковской губернии единство кассы только вступало в  действие, ничего другого ждать, и не приходилось. С другой стороны были сообщены основные изменения, произошедшие в Псковской палате, они касались в основном отделения казначейств и штатов Губернского и уездных казначейств. Эти сведения, скорее всего, легли в основу тех замечаний, которые были отправлены в министерство финансов впоследствии. Кроме сведений о штатах была дана общая характеристика произошедшим переменам. Кроме всего прочего отмечалось, что "…обязанности Казенной палаты<…>должны усложниться, - ибо, теряя ревизионный характер, Казенная палата имеет строгое наблюдение, в административном порядке за поступлением государственных доходов и производством государственных расходов, равно и управлению кассами Министерства финансов, а, следовательно, отчетность палаты, в этом смысле имеет уже значение другое, то есть следить неотступно, по горячим следам, за целостностью казны <…> отсюда понятно почему новою инструкциею так много положено разного рода отчетностей: годовых, полугодовых, третных, ежемесячных, еженедельных по всем видам доходов и расходов".[70]

Отмечалось особо, что "следует запастись людьми способными и желающими трудиться".[71]

Видимо последовав этой рекомендации председатель составил проект рекомендаций по штатам отделения казначейств палаты и по Губернскому и уездным казначействам. Это достаточно подробный документ, который можно условно разделить на три части: Обоснование, детальные расписания должностей и жалования, в том числе с указанием расходов по канцелярской части, расписание дел по должностям, с подробным комментарием.

В обосновании приводились общие доводы принципу по которому составлен проект. Детальные расписания или как еще можно их назвать расходная часть предполагала: 24 чиновника по отделению казначейств самой палаты не считая 23 "запланированных" писцов и 2 сторожей; 28 человек на должности в Губернском казначействе, соответственно 14 писцов, 10 присяжных и 4 сторожей; в общей сложности 100 человек должностных чиновников на десять уездных казначейств, с 7 писцами, 5 присяжными и 2 сторожами в каждом. Всего планировалось израсходовать на весь штат и вольнонаемных служащих 139112 рублей в год.[72]

В последней части проекта содержалось очень детальное "расписание должностям".  Поскольку составлялся он на основании существующего порядка вполне можно предполагать что в общем и целом отражались реальные занятия в учреждении.[73] Поскольку существует мнение, относительно того, что в уездных казначействах отсутствовала структура, а занятия распределялись по должностям, не лишние будет привести расписание должностных обязанностей по уездным казначействам, тем более, что это не займет много места.[74]

В уездном казначействе.

По Кассе.

Уездный казначей 1(чиновник) Он же приходный и расходный кассир. В случае усиленных взносов или расходов Уездному Казначею при приеме и расходе денег обязан помогать письмоводитель.

По Бухгалтерии.

Бухгалтер 1 Для ведения кассового журнала, кладовой книги, бухгалтерской книги, о приходе сумм государственных доходов и расчетной книги пенсионерам. Для составления денежной, материальной и документальной отчетности, <ответственный>за верное ведение всех вообще счетов по Уездному Казначейству. Для наблюдения за своевременною и точною отметкою прихода и расхода сумм по окладным и расчетным книгам

Помощник бухгалтера 7 <чиновников>

Первый: для ведения приходного журнала. 

Вторый:  для ведения расходного реестра.

Третий:   для ведения расчетной книги о платежах на счет губернского казначейства (№ 12, литера "Б").

Четвертый : для ведения бухгалтерских книг о суммах партикулярных и сословных.

Пятый: Для ведения расчетной книги суммам, принадлежащим к поступлению в казначейство.

Шестой: Для ведения расчетной книги по недоимкам.

По Делопроизводству.

Письмоводитель 1 Для ведения переписи не касающейся счетоводства; для отсылки на почту денег и документов и в помощь Уездному Казначею в случае усиленных взносов или расходов при приеме и выдаче денег.

 

Сверх того:

Писцов - 7

Присяжных - 5

Сторожей - 2[75]

 

Таким образом, очевидно, что все структуры подчиненные палате (и сама она, разумеется)  имели четкую сформированную структуру и распределение обязанностей по должностям.

В 1867 году, 1 сентября изменялась структура личного состава Палаты с изменением названия и некоторых функций чиновников. Сразу стоит оговориться, что это изменение не затрагивало совершенно Систему казначейств и касалось только самой палаты как образующего органа системы министерства финансов на местах.

В соответствии с предписанными штатами сокращалось восемь должностей, остальные частично сохранялись, частично были переименованы. В частности председателя палаты сменил управляющий. Советники при отделениях перешли в начальники соответствующих отделений. Должности асессоров перешли в разряды младшего и старшего чиновников для особых поручений, так же как экзекутора палаты перевели в делопроизводители.

Вместе с тем палата лишилась секретаря, протоколера, журналиста, одного бухгалтера, столоначальника по земскому столу, помощника контролера по отделению казначейств, журналиста и одного штатного канцелярского чиновника. Тем же предписанием палата обязывалась выплачивать этим лицам в течение года либо до определения вновь на службу, жалование, в полном объеме. Однако долго этого делать не пришлось, приблизительно через месяц все они поступят на службу в уездные казначейства.[76]

Так проходил процесс введения единства кассы совмещенный со структурными изменениями самой палаты. Надо отметить, что в конечном итоге система казенных палат приспособилась под более усложнившиеся условия финансового управления, хотя чаяния по поводу укрупнения штата отделения казначейств оправдались только частично, запланированные оклады жалования были существенно сокращены, что же касается губернского казначейства, то штаты его примерно соответствовали запланированным, хотя жалования было так же сильно урезано, в то время как расходы на уездные казначейства сокращались за счет технических расходов.

 

Штатные расписания 1879 года были боле органично введены в действие. Частично потому, что при этом не приходилось перекраивать весь должностной состав, отчасти и от того, что устанавливаемая вместе с расписаниями новая система финансовой отчетности касалась только собственно делопроизводственной части и была направлена на сокращение ведомственной переписки. Расписания, как и в первом случае, вводились постепенно. Во многом такое обстоятельство было вызвано тем, что не смогли в должные сроки изыскать необходимых средств в полном объеме. Предусматривалось такое движение чиновников по аппарату, при котором сохранялся бы не только оклад жалования, но и прочие преимущества, полученные ими при на службе до введении новых штатов. Все сопряженные с этим расходы относились на счет государственного казначейства.

В целом эти изменения носили унификационный характер. Вместо Двух отделений - ревизского и казначейств и канцелярии были образованны три номерных отделения. Определено четкое соответствие чина должности. Должность управляющего теперь соответствовала пятому классу "Табели", а должности начальников  отделений к шестому и т.д.

Все данные по штату палат удобно будет представить в виде таблицы (см. Таблицу 7). Расходы на аппарат, правда, увеличились, за счет увеличения штата чиновников и выделения дополнительных средств на канцелярские нужды. Расходы на сохранение жалования чиновникам, которые по новому штату перемещались на менее оплачиваемые должности, относились так же на счет государственного казначейства.

Штаты Губернских казначейств увеличены не были, даже наоборот. Губернский казначей в своих рапортах неоднократно подчеркивал, что в связи с сокращением штат на пять человек продвижение дел идет крайне медленно. А дополнительные обязанности, которые приходится исполнять казначейству, только усугубляют дело. Приходилось нанимать дополнительного кассира, а так же выходить на работу в выходные и табельные дни. При этом содержалась просьба увеличить штат хотя бы на двух человек и освободить Казначейство от обязанности открывать на Нижегородской ярмарке отделение государственного казначейства, которое занимало одного из сотрудников и канцелярского служителя.

Приблизительно такие же соображения высказывались уездными казначеями. По новым штатам число чиновников в этом казначействе всего на губернию (10 казначейств) приходилось 36 человек, вместо 50 которые были раньше, при том, что расходы на содержание уменьшились чисто символически с 38345 до 37305 рублей в год.

 

Таблица 7

Должности	1878	1879
Управляющий	1	1
1 Отделение
Начальник	1	1
Столоначальник	2	3
Его помощники	1	3
II Отделение
Начальник	1	1
Столоначальник	2	2
Его помощники	3	2
Бухгалтеры	1	1
Его помощники	2	1
III Отделение
Начальник	1	1
Столоначальник	2	Переведены в 1 Отделение
Его помощники	2
Бухгалтеры	2	4
Его помощники	4	8
Вообще при палате
Ст. Чин. Особ. Поручений	1	1
Мл. Чин. Особ. Поручений	1	1
Секретарь	нет	1
Архивариус	1	1
ИТОГО	27	34
Содержания	27 329, 67 руб.	32 350, 50 руб.

 

Несмотря на стремление к экономному расходу средств на 81 штатного служащего по новым расписаниям приходилось 82309 рублей, в то время как на 93 служащих по старым штатам 81666,42 рублей.[77] При полном оставлении прошлого содержания  удалось сократить личный состав на 12 человек.

В целом сокращение штатов и введение новых правил отчетности прошло более ощутимо,  нежели введение единства кассы. В дальнейшем продвижение дел будет нередко буксовать, поэтом придётся нанимать должностных служителей сверх штата, сокращая канцелярские расходы и используя дополнительную сумму в 1800 рублей, выделенную на "усиление средств палаты".

Кроме этого Управляющему палаты было позволено перенаправлять свободные денежные средства на поддержку отдельных чиновников, которые так же могли выделяться "на прочие нужды", в данном случае наем сторонних служащих - в первую очередь бухгалтеров и счетоводов.

Таким образом, видно, что постепенно палата становится (как, впрочем, и вся страна) на новую систему управления финансами, требующую решения большого количества вопросов (производство дел) в ограниченные сроки силами достаточно компактного и, в первую очередь, работоспособного аппарата.

Материалы официального делопроизводства являются наиболее информативной составляющей источникового комплекса по истории нижегородского чиновничества XIX века и позволяет рассматривать как проблемы структурирования служебных отношений, так и выявить институциональные взаимосвязи с органами центральной и местной власти.

 

---