Е.В. Чуйкина (Пермь)
«А забор и ныне там…»
(история одного нарушения законодательства в области охраны археологического наследия)
В продолжение темы «Круглого стола с острыми углами - 2015» о борьбе с нарушениями законодательства в области охраны археологического наследия хочу рассказать историю одного такого нарушения.
Дело происходит в Пермском крае, недалеко от краевой столицы, где вдоль берега реки Камы известно довольно большое количество памятников археологии. Всем известно, что как в древности люди селились по берегам рек, так и сейчас предпочитают построить дачу или коттедж в прибрежной зоне. Поляны у реки привлекают и рыбаков, и просто отдыхающих.
Осенью 2012 года с друзьями я приехала в одно из таких мест – деревня, превратившаяся уже фактически в дачный поселок, расположена на высоком берегу реки Кама, внизу пойменные луга, известное рыбацкое место. Для меня же эта территория была знакома еще и тем, что здесь по берегу расположены несколько памятников археологии - стоянка каменного века и несколько селищ эпохи раннего железа. Эти памятники неоднократно осматривались сотрудниками нашей экспедиции, как в ходе плановых мониторинговых работ, так и в ходе частных поездок, поскольку на пляже подмываемого берега можно периодически собирать подъемный материал – керамику и каменные орудия.
Так вот, приехав осенью 2012 года, мы увидели новый металлический забор, ограждавший участок берега, внутри которого велось строительство дома. Забор подходил практически к самому краю берега и однозначно был установлен на территории селища эпохи раннего железного века. Параллельно двум сторонам забора были выкопаны канавы шириной 0,5-0,7 м и глубиной 0,7-1,0 м, выходящие к обрыву берега Камы. Кроме этого, была сильно разъезжена полевая дорога, проходящая по территории селища, к строящимся вдали новым дачным домам-коттеджам. Нарушение законодательства об охране объектов культурного наследия было налицо. Сфотографировав все участки нарушений, отметив характерные точки с помощью GPS-приемника и подготовив карту-схему со всеми выявленными нарушениями, я, как неравнодушный гражданин и специалист-археолог, направила жалобу в Государственную инспекцию по контролю за объектами культурного наследия Пермского края, выполнявшую на тот момент контрольно-надзорную функцию госоргана охраны памятников. Инспекция провела проверку, выявила гражданина П., осуществлявшего данное строительство и поставившего забор. Выяснилось, что участок за забором лишь частично входит в границы территории памятника археологии, а дом строится за пределами памятника. И надлежащим образом оформлена в собственность тоже только та часть участка, которая находится за пределами памятника археологии. Остальная же территория огорожена забором самовольно. В своей объяснительной в Инспекцию гражданин П. обосновал установку забора заботой о состоянии прибрежной линии, которую якобы местные жители и отдыхающие используют как место для свалки бытового мусора. Рытье канав обосновал тем, что на территории были многочисленные ямы для сбора воды и водопоя лошадей, которые были соединены им воедино в виде траншей. Честно говоря, в этом месте я лично бывала с разной периодичностью последние лет 12-15 и ни разу не видела ни лошадей, и тем более «многочисленных» ям на берегу. Тем не менее, Инспекция выдала гражданину П. предписание об устранении выявленного нарушения (демонтировать забор и засыпать канавы).
Через пару месяцев я запросила Инспекцию о результатах исполнения этого предписания, а также параллельно запросила и Управление по охране объектов культурного наследия в составе Министерства культуры Пермского края о выполненных и запланированных мероприятиях по сохранению указанного селища, т.к. информация о нарушении была передана Инспекцией в Министерство для принятия мер.
Управление Министерства культуры ответило, что запланировало на 2013 год мероприятия по разработке проекта границ территории указанного памятника археологии и соответствующие кадастровые работы с целью подготовки землеустроительной документации для внесения сведений о границах объекта культурного наследия в государственный кадастр объектов недвижимости.
В ответе Инспекции выяснилось, что гражданин П. практически сразу после получения предписания продал участок гражданке Ш., соответственно контрольные мероприятия в отношении него Инспекцией были приостановлены. Но Инспекцией на 3 квартал 2013 года была запланирована проверка технического состояния объекта наследия. Из личных бесед с сотрудниками Инспекции мне удалось выяснить, что Инспекция в ходе проверки сотрудничала с Управлением Росреестра и администрациями муниципального района и сельского поселения. Администрации муниципального района и сельского поселения провели свои контрольные мероприятия в рамках осуществления муниципального земельного контроля, поскольку являются распорядителями земель, государственная собственность на которые не разграничена (в соответствии с п.10 ст.3 Федерального закона №137-ФЗ от 25.10.2001 «О введение в действие Земельного кодекса РФ)». Выявлено, что участок за забором в границах памятника археологии никем не запрашивался и не отводился. Управлением Росреестра также были проведены контрольные мероприятия, выявлено самовольное занятие земельного участка, составлен протокол об административном правонарушении и выдано предписание об устранении нарушения (необходимость оформления захваченного участка согласно законодательству).
С весны 2013 года в системе исполнительных органов власти Пермского края, ответственных за охрану объектов культурного наследия проводилась реорганизация, Инспекция была реорганизована в отдел Министерства. В связи проводимыми реорганизационными процессами я временно не тревожила госорганы своими обращениями, т.к. понимала, что могу не получить какого-либо внятного ответа.
Летом же 2013 года сотрудниками нашей экспедиции действительно по заданию краевого Министерства культуры проводились работы по определению границ территорий ряда объектов археологического наследия, в т.ч. и на описываемом мной памятнике. Но забор по-прежнему стоял, а канавы не были засыпаны.
Прошел еще один год.
Осенью 2014 года я запросила Министерство культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края обо всех проведенных мероприятиях по сохранению памятника археологии. Что же было сделано за почти два года? Определены границы территории памятника (археологическими полевыми работами 2013 года); организованы работы по подготовке землеустроительной документации для внесения в кадастр; проведена проверка состояния памятника (в августе 2014); наличие забора подтверждено; каких-либо ведущихся за забором строительных и земляных работ в границах археологического объекта не выявлено. В итоге, Министерство не нашло оснований для проведения иных, дополнительных контрольных мероприятий на этом объекте на основании постановления Правительства РФ от 31.12.2009 №1204 «Об утверждении Положения о государственном контроле в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ».
Однако материалы по данному земельному участку опять же были направлены в Управление Росреестра по Пермскому краю, которым выдано предписание об устранении самозахвата земель новому собственнику (гражданке Ш.). Данное предписание не было выполнено, поэтому материалы проверки Управлением Росреестра были направлены в администрацию муниципального района для выхода в суд с исковым заявлением об изъятии самовольно захваченного земельного участка.
Дальше моя переписка уже продолжилась с администрацией муниципального района. В конце 2014 года администрация муниципального района ответила мне, что исковое заявление в районный суд готовится и обещала информировать о датах судебных заседаний (конечно, впоследствии меня никто об этом не уведомлял).
В начале лета 2015 года я повторно запросила районную администрацию об ее действиях в отношении спорного участка. Сразу ответ мной получен не был, был ли он потерян или не подготовлен – мне неизвестно. В связи с этим, осенью 2015 года я в очередной раз отправила в администрацию запрос, указав, что на предыдущее письмо ответа не получила. На этот раз ответ пришел очень быстро. Итак, администрация муниципального района обратилась с исковым заявлением в районный суд к гражданке Ш., об освобождении самовольно занятого земельного участка. В марте 2015 года эти требования судом были удовлетворены. Суд обязал Ш. освободить участок путем переноса существующего забора в границы земельного участка, содержащиеся в сведениях государственного кадастра недвижимости. Гражданка Ш. с решением суда не согласилась, подала апелляционную жалобу в краевой суд. Но краевой суд оснований для отмены решения районного суда не нашел. На сайте районного суда мне удалось найти решение по данному делу. Из него я узнала, районная администрация отказывала Ш. в предоставлении земельного участка на основании того, что территория является объектом археологического наследия, в границах которых запрещается предоставление земельных участков в собственность, отчуждение земельных участков из государственной или муниципальной собственности. Суд не нашел законных оснований для возникновения у Ш. права на спорный участок, а факт нарушения земельного законодательства признан подтвержденным.
В итоге, администрация муниципального района получила исполнительный лист и направила его в Отдел судебных приставов по месту жительства Ш. Отдел судебных приставов возбудил исполнительное производство 4 августа 2015 года и установил срок для добровольного его исполнения 5 дней. «Таким образом, администрацией муниципального района приняты все меры по освобождению земельного участка…» - отчитывается в письме районная администрация.
А что же забор? Он по-прежнему стоит, за забором видны новые небольшие постройки типа беседок, уже в границах памятника. Видела ситуацию лично, 25 октября 2015 года, когда еще не имела информации о результатах судебного производства. Значит, добровольно требования исполнительного производства не были выполнены? Каких действий теперь ждать от службы судебных приставов и ждать ли? Федеральным законом №229-ФЗ от 02.10.2007 «Об исполнительном производстве» установлен 2-месячный срок, в течение которого требования исполнительного документа должны быть исполнены судебным приставом-исполнителем. Получается, что к концу октября этот 2-месячный срок как раз и истек. Но забор-то стоит, как и стоял. Как мне пояснили юристы, теоретически служба судебных приставов, чтобы выполнить требования решения суда, должна была организовать перенос забора, а затем выставить счет за выполненные работы нарушителю. Но понятно, что финансовых средств у службы недостаточно, объект расположен за городом, осенне-зимний период также не способствует выполнению каких-либо строительных работ, поэтому ожидать действительного выполнения решения суда не стоит. Вероятнее всего, приставы ограничатся наложением штрафа за невыполнение установленных требований. Так это или нет, попробую узнать. К настоящему моменту я отправила запрос в администрацию муниципального района с просьбой запросить службу судебных приставов о результатах исполнительного производства, т.к. именно администрация являлась стороной судебного процесса. Ответ мной еще не получен.
Ну а что же госорган охраны памятников? Работы по внесению сведений об объекте археологического наследия в кадастр завершены в 2015 году. Министерством культуры Пермского края принят приказ об утверждении границ территории объекта наследия, на основании этого и подготовленной землеустроительной документации, в кадастре недвижимости зарегистрирована «зона с особыми условиями использования территории объекта археологического наследия», границы которой отражаются на общедоступной Публичной кадастровой карте (http://maps.rosreestr.ru/PortalOnline/).
О результатах судебного процесса я уведомила краевое Министерство культуры, а поскольку невыполнение решения суда в виде стоящего забора видела лично, то снова попросила Министерство провести контрольно-надзорные мероприятия в отношении описываемого памятника археологии в 2016 году. Министерство ответило мне, что план-график проведения мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия будет формироваться во 2 квартале 2016 года. Но также Министерством направлено уведомление Ш. о наличии ограничений в использовании земельного участка по условиям охраны объектов культурного наследия. О реакции Ш. на данное уведомление, я планирую запросить Министерство в конце февраля – начале марта текущего года.
Вот такая долгая, но все еще не завершившаяся история. Как может видеть читатель, в течение более трех лет вокруг небольшого земельного участка в пределах памятника археологии «крутится» несколько органов власти, исполнительной и судебной, археологические и землеустроительные организации. Но забор-то по-прежнему стоит!!!
Кажется довольно показательным, что в современной России мы на данном конкретном примере видим работу бюрократической системы, а не управленческой. Ведь управленческая система власти нацелена на результат, а бюрократическая – на исполнение требований нормативных документов и процедур. Посудите сами, каждый орган власти, участвовавший в описываемом случае, исполнял свою функцию, исполнял в целом добросовестно, в пределах своих полномочий. Да, безусловно, результаты есть. И внесение сведений в кадастр недвижимости, и признание самозахвата участка, и судебное решение о переносе забора для освобождения территории памятника археологии. Все вроде бы хорошо, но… на бумаге, в письмах и решениях. А забор-то по-прежнему стоит! Вот и получается, как в небезызвестной басне Крылова, что «воз и ныне там», т.е. движения есть, а результата фактического - нет.
Останавливаться в поиске решений случая с забором я не намерена. Хочется все-таки выяснить, возможно ли в нашей стране реальное исполнение законодательства в сфере охраны культурного наследия. Описываемый мной случай нарушения законодательства не единичен, есть и другие случаи нарушений законодательства на памятниках археологии на территории Пермского края. Уверена, что есть и другие, более вопиющие нарушения, как в нашем регионе, так и по всей стране.
Описываемый мной случай может стать прецедентом для выработки механизма решения вопросов об использовании земель в границах территорий памятников археологии, которые еще не успели распродать, а также наложения сервитутов на уже проданные земли памятников археологии; вопросов взаимодействия органов власти различных уровней, их взаимодействия с пользователями земельных участков, и проч. Буду рада, если коллеги поддержат меня и предложат варианты дальнейших действий.
Публикуется впервые
Круглый стол с острыми углами-2015
распечатать
Смотри также:
