Т.В. Гусева. Вместо предисловия к лекции 3.
Время внесло свои коррективы в идею открытых лекций по охранной археологии.
Проблем в этой области деятельности накопилось так много, что «замыкаться» на опыте одной отдельно взятой организации вряд ли теперь целесообразно. Кроме того, за несколько лет, прошедших с выхода моей первой лекции, появилось много интересных и полезных работ, которые, бесспорно заслуживают самого пристального внимания. Поэтому всем, кто «заходит в наш лекторий» сообщаю об изменении формата выхода последующих лекций. Отныне цикл будет складываться из лекций разных авторов (а не одного, как это было раньше) при соблюдении обязательного условия: соответствия содержания заявленной теме. Сегодня я хочу представить археолога из Перми Е.В. Чуйкину. Ее личный опыт работы в охранной археологии, грамотное обращение с законодательными документами и тщательное исследование проблемы сохранения выявленных памятников археологии, делают предлагаемый в качестве лекции материал незаменимым пособием для совершенствования охранной археологической деятельности.
Лекция 3. Е.В. Чуйкина. Выявленные памятники археологии: теория и практика
В основе настоящей публикации доклад, представленный к обсуждению на круглом столе по охранной археологии, прошедшем на VI Халиковских чтениях в Перми в декабре 2011 года[1]. Прошедший 2013 год ознаменовался принятием долгожданных поправок в Федеральный закон №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», в связи с этим логично «освежить» тему о выявленных памятниках археологии.
Вопросы охраны и сохранения археологического наследия России являются одними из наиболее обсуждаемых в научном сообществе страны уже не одно десятилетие. Максимальное внимание в рамках таких обсуждений уделяется проблемам так называемой «черной археологии» и осуществления строительных работ без предварительных археологических исследований.
Актуальность данных проблем настолько высока, что иные вопросы в сфере охраны и сохранения объектов археологического наследия оказываются на периферии внимания и не получают необходимого рассмотрения и решения. Настоящая статья посвящена одной из подобных проблем – выявленным объектам археологического наследия.
Почвой для возникновения указанной проблемы стал известный каждому археологу и специалисту органа охраны памятников п. 6 ст. 18 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Закон), в силу которого памятник археологии считается выявленным объектом культурного наследия со дня его обнаружения.
Обнаружение объектов археологического наследия всегда осуществляется на местности, нередко удаленной не только от центров административно-территориальных образований, но и мелких населенных пунктов. В момент фиксации признаков, свидетельствующих о наличии на данной территории памятника археологии, специалист порой не может даже связаться с органом охраны памятников для передачи устной информации о выявленном памятнике. До принятия поправок в Закон в 2013 году, орган охраны объектов культурного наследия должен был в течение 10 дней уведомить правообладателей земельных участков, в пределах которых обнаружен памятник археологии о выявленном объекте. На практике, данное требование Закона не выполнялось в силу ряда причин.
Ситуация в сфере учета выявленных памятников археологии усугубляется тем, что археологи, после завершения полевых работ на местности, считают необходимым оформить надлежащим образом документацию (планы, чертежи, текстовое описание). В большинстве случаев, только после этого сведения о выявлении памятника поступают в государственные органы преимущественно в виде научных отчетов. Таким образом, период между фактическим выявлением памятника может возрасти до нескольких месяцев. Кроме того, предоставление археологами копий научных отчетов в органы охраны памятников не является нормативно закрепленным требованием, поэтому осуществляется фактически не в полном объеме. Практика показывает, что после сдачи копии научного отчета в органы охраны памятников или передачи кратких сведений, археологи считают свою миссию по уведомлению об обнаруженном памятнике выполненной.
В такой ситуации проблема учета обнаруженных памятников археологии очевидна. Сведения, содержащиеся в научных отчетах, а также в кратких сообщениях не всегда могут позволить сотрудникам органов охраны памятников выполнить необходимый объем действий, определенных законом при обнаружении памятника археологии. Прежде всего, это касается упомянутого выше уведомления правообладателей земельных участков.
Стоит признать, что указанные выше аспекты проблемы выявленных памятников археологии исходят не столько из п. 6 ст. 18 Закона, сколько из ее метафизического прочтения вне связи с другими пунктами той же самой статьи. Между тем, Закон позволяет выстроить вполне рабочую конструкцию по учету обнаруженных памятников археологии, лишенную множества указанных здесь и оставшихся за рамками настоящей статьи, противоречий и недостатков.
Обратим внимание на само понятие «выявленный объект культурного наследия». В соответствии с п. 2 ст. 18 Закона объект считается выявленным со дня поступления в органы охраны памятников документов, предусмотренных ст. 17 Закона, в том числе заключения государственной историко-культурной экспертизы объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия. Обращаем внимание, что моментом выявления объекта культурного наследия является день поступления в органы охраны памятников документов, обозначенных ст. 17 Закона. Это относится ко всем выявленным объектам культурного наследия, в том числе и к памятникам археологии.
Положения п. 6 ст. 18 Закона корректируют момент выявления объекта археологического наследия на случай, когда обнаруженный «только что» памятник находится под непосредственной угрозой быстрого повреждения, разрушения или уничтожения. Таким образом, данный пункт вместе со статьями 37, 49 Закона усиливает юридическую защиту обнаруженного объекта археологического наследия.
Пункт 6 статьи 18 Закона, признавая день обнаружения памятника археологии днем его выявления, фактически отменяет необходимость проведения в отношении него государственной историко-культурной экспертизы, осуществляемой в отношении объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия. Логичность такой отмены может быть обоснована тем, что археологи действуют на основании специальных именных разрешений (Открытых листов), выдаваемых специалистам, квалификация и уровень подготовки которых подтверждены в установленном порядке.
Таким образом, археолог, действующий на основании разрешения (Открытого листа) и обнаруживший памятник, выступает в отношении него и как специалист-эксперт, подтверждающий возможность включения памятника в списки выявленных объектов культурного наследия. Пункт 6 ст. 18 Закона дает археологу теоретическую возможность остановить либо предотвратить негативное воздействие на памятник непосредственно на местности в случае, когда техника уже ведет работы на памятнике либо вблизи него.
Частично механизм нормативной фиксации выявленных памятников археологии закреплен в поправках в Закон, принятых Федеральным законом №245-ФЗ от 23.07.2013 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части пресечения незаконной деятельности в области археологии» (далее – Поправки).
Установлен десятидневный срок с момента выявления объекта, в течение которого археолог (держатель Открытого листа) обязан письменно проинформировать региональный госорган охраны памятников и предоставить описание обнаруженного объекта археологического наследия, текстовое и графическое описания местоположения границ указанного объекта, а также перечень географических координат характерных точек этих границ (ст.6, п.2а Поправок - п.11 ст.451). В обязанности госоргана охраны памятников добавлена необходимость уведомления муниципального органа местного самоуправления, на территории которого обнаружен объект, кроме собственника (пользователя) земельного участка, на котором обнаружен объект. Срок таких уведомлений установлен в один месяц (ст.6, п.2а). Предполагается, что информацию о выявленных объектах до официального включения выявленных объектов в Единый государственный реестр ОКН (далее - Единый реестр) органы местного самоуправления будут учитывать при распоряжении и отводе земель.
Очень важным, но нормативно не закрепленным моментом нам кажется необходимость учета выявленных объектов (не только археологических) в специальных временных реестрах и списках на региональном уровне (до включения в Единый реестр). Ведь с момента информирования археологом госоргана о выявленном объекте до момента его регистрации в Едином реестре может пройти несколько лет. Нормативно закреплен лишь срок принятия Правительством РФ решения о включении объекта в реестр (в течение 1 года), а срок обязанности региональных госорганов организовать и провести все подготовительные процедуры для включения в Единый реестр не установлен.
В силу того, что федеральным законом механизм постановки на государственный учет выявленных памятников археологии однозначно не определен, Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края (далее - Инспекция) в 2011 году была разработана «Инструкция о порядке учета выявленных объектов археологического наследия на территории Пермского края» (далее - Инструкция). Основной задачей Инструкции является конкретизация процедуры постановки на учет выявленных памятников археологии. Разработанная Инструкция была принята приказом Инспекции №СЭД-16-01-03-322 от 29.11.2011, размещена на официальной странице Инспекции на портале Правительства Пермского края, а также была разослана руководителям основных научных организаций, проводящих археологические исследования на территории Пермского края.
Инструкция содержит и графическую схему организации всей процедуры учета[2] (Илл.1).
Согласно Инструкции, действия органа по охране объектов культурного наследия в отношении выявленного памятника носят заявительный характер: исходным моментом является прием заявления с предложением включить обнаруженный памятник в списки выявленных объектов культурного наследия. При поступлении в Инспекцию подобного заявления сотрудники Инспекции проверяют содержащиеся в нем сведения на соответствие ст. 17 Закона. В Список выявленных объектов могут быть включены объекты, на которые имеются следующие данные:
- сведения о наименовании объекта;
- сведения о времени возникновения объекта (хронологическая принадлежность, с указанием обоснования отнесения объекта к конкретной археологической культуре, эпохе, периоду);
- сведения о местонахождении объекта (полный адрес с привязками к существующим населенным пунктам и современным водоемам);
- сведения о типе объекта (с обоснованием отнесения объекта к конкретному типу объекта археологического наследия – поселение, селище, городище, могильник и т.п.);
- сведения об особенностях объекта, могущие послужить основаниями для включения его в реестр и подлежащих обязательному сохранению (сведения о характере, составе и мощности культурных напластований; описание выявленных на объекте следов древних сооружений, ям, очагов, жилищ, следов фортификационных или сооружений; описание выявленных предметов материальной культуры и т.п.);
- текстовое описание границ территории объекта и его GPS-координаты;
- фотографическое изображение объекта;
- сведения о виде и состоянии объекта (географическое описание памятника, характеристика рельефа и топографических особенностей, привязка к характерным ориентирам на местности, сведения о форме и размерах объекта; наличие построек, деревьев, ям и других повреждений, осыпей и т.п., в т.ч. несуществующих, но о которых имеются достоверные сведения на территории объекта);
- схема / карта / план расположения объекта (с указанием местонахождения и номеров точек GPS-съемки);
- сведения об обстоятельствах обнаружения объекта (дата обнаружения, сведения о находчике и обстоятельствах выявления);
- сведения о собственнике (пользователе) земельных участков в границах территории объекта, а также правовом режиме использования земельного участка, в пределах которого располагается объект (при наличии сведений).
Подготовка сведений по данным пунктам, на наш взгляд, вряд ли обременит специалистов-археологов. Подробное описание каждого обнаруженного и обследованного памятника квалифицированные археологи должны составлять по «Положению о порядке проведения археологических полевых работ (археологических раскопок и разведок) и составлению научной отчетной документации», утвержденному ИА РАН в 2007 г. с редакцией, утвержденной постановлением Отделения историко-филологических наук Российской академии наук от 30 января 2013 г. №17).
Определенную проблему для археологов может составлять сбор сведений о собственнике (пользователе) земельных участков в границах территории объекта, а также правовом режиме использования земельного участка, в пределах которого обнаружен памятник археологии. В связи с этим, согласно Инструкции приложение данной информации к заявлению о выявлении памятника археологии носит необязательный характер.
Получение органами охраны памятников максимально полной и научно обоснованной информации о выявленных объектах археологического наследия может позволить оперативно организовать мероприятия по включению выявленного объекта в реестр, и организовать полноценную охрану памятника.
При проверке сведений, содержащихся в заявлении о включении обнаруженного памятника в списки выявленных объектов культурного наследия, органом охраны памятников может быть выявлено отсутствие либо неполнота обязательной информации, указанной выше. В данном случае, заявителю будет направлен отказ во включении обнаруженного памятника в списки выявленных объектов культурного наследия. До сбора всей необходимой информации, позволяющей включить памятник в списки выявленных объектов культурного наследия, он будет учитываться Инспекцией как «объект, обладающий признаками объекта археологического наследия».
В органы охраны памятников довольно часто поступают сведения о местонахождениях предполагаемых объектов археологического наследия, которых недостаточно для учета данного объекта как выявленного памятника археологии, либо сведения об отдельных находках, обнаруженных гражданами, не имеющими специальной археологической подготовки. Такие объекты Инструкцией также предполагается учитывать как «объекты, обладающие признаками объекта археологического наследия».
Сведения об «объектах, обладающих признаками объекта археологического наследия» могут быть использованы в дальнейшем для планирования и проведения археологических разведок научными организациями. После дополнительных исследований и подготовки сведений в объеме, определенном Инструкцией, такие объекты могут быть включены в списки выявленных памятников археологии.
Стоит отметить, что предлагаемый нами механизм организации учета выявленных памятников археологии на территории Пермского края, в той или иной мере нашел подтверждение в положениях законопроекта о внесении изменений в действующий Закон (проект № 163864-5), а затем и в принятых в 2013 году Поправках в Закон.
Так, например, установлен срок предоставления документов в орган охраны памятников и состав необходимых сведений. Однако в отличие от законопроекта в принятых Поправках не закрепилось положение о необходимости включения выявленных объектов в «перечень выявленных объектов культурного наследия решением регионального органа охраны объектов культурного наследия».
На практике, с момента принятия Инструкции до апреля 2012 года (т.е. за 3-4 месяца) Инспекцией на основании материалов археологических отчетов была проведен анализ сведений на ряд объектов, по результатам которого 15 объектов были внесены в список выявленных объектов археологического наследия Пермского края.
К середине 2012 года завершилась начатая еще в 2011 году административная реорганизация Инспекции. Были организованы два органа власти с разделением полномочий – Государственная инспекция по контролю за объектами культурного наследия (контрольно-надзорные функции и полномочия) и Управление по охране объектов культурного наследия в составе Министерства культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций (полномочия по сохранению, охране, учету и популяризации объектов культурного наследия) (далее - Управление), впоследствии сокращенное до отдела. К сожалению, данная реорганизация привела к «замораживанию» или торможению многих направлений практической деятельности госоргана охраны памятников[3]. Материалы на выявленные памятники археологии были переданы Инспекцией в Управление, информации о дальнейших мероприятиях по подготовке к включению этих объектов в реестр не имеется. Приказы Инспекции в связи с реорганизацией в настоящий момент не являются актуальными нормативными документами.
Подытоживая, хочется отметить, что роль специалистов-археологов в системе охраны выявленных объектов археологического наследия исключительно важна. Именно они имеют и право, и необходимые знания для инициации процессов постановки обнаруженных памятников на государственный учет и ограничения хозяйственной деятельности на их территориях.
Наверняка, многие действия органов охраны памятников не заметны для большинства археологов. Однако и работы археологов не всегда известны органам охраны памятников, которые зачастую не знают о проводимых археологами полевых работах и выявленных памятниках. Взаимная заинтересованность, взаимное понимание и взаимодействие органов власти и научного археологического сообщества, в т.ч. инициированные археологами, необходимы для создания эффективно работающих правовых механизмов, основанных на научном знании, позволяющих защитить и сохранить объекты археологического наследия для современников и будущих поколений[4].
Илл. 1.Схема к «Инструкции о порядке учета выявленных объектов археологического наследия на территории Пермского края»
http://mail.qip.ru/view/Inbox~44915
[1] Чуйкина Е.В., Жуковский А.С. Выявленные памятники археологии: теория и практика // Труды Камской археолого-этнографической экспедиции. Выпуск VIII: Археологические памятники Поволжья и Урала: современные исследования и проблемы сохранения и музеефикации. Сборник научных трудов. ПГГПУ, Пермь, 2012. С.412-416. (VI Халиковские чтения. 5-9 декабря 2011, г. Пермь).
[2] Схема к «Инструкции о порядке учета выявленных объектов археологического наследия на территории Пермского края» (утверждена приказом Государственной Инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края №СЭД-16-01-03-322 от 29.11.2011)
[3] Чуйкина Е.В. Современная система органов охраны памятников в Пермском крае // Историко-культурное наследия Поволжья и Приуралья как потенциал развития туристско-рекреационной сферы региона. Всероссийская конференция, апрель 2013 г. В печати.
[4] Чуйкина Е.В., Жуковский А.С. Органы охраны памятников и археологическое сообщество: к вопросу об использовании памятников археологии // Историко-культурное наследия Поволжья и Приуралья как потенциал развития туристско-рекреационной сферы региона: материалы Всероссийской (с межд. участием) конференции, 16-17 апреля 2012 г. - Казань, 2012. – 291 с. – С.284-287.
Открытые лекции по охранной археологии
распечатать
Смотри также:
