Смена общественных отношений в постперестроечный период привела к ситуации, когда с новыми общественными отношениями и нормативными актами соседствовали нормативные акты прежнего периода. В области охраны культурного наследия в переходный период действовали Закон РСФСР от 15 декабря 1978 г. "Об охране и использовании памятников истории и культуры" и Постановление Совета министров СССР от 16 сентября 1982 г. № 865 "Об утверждении Положения об охране и использовании памятников истории и культуры". Правоотношения в сфере охранных археологических работ в основном регулировались статьями 42, 43, 47 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 г. Порядок проведения археологических полевых работ определялся «Положением о порядке проведения полевых работ (археологических раскопок и разведок) и составления научной отчётной документации», разрабатываемым и утверждаемым Институтом археологии АН СССР.
Все археологические работы, включая охранные, могли проводиться только при наличии открытого листа, который выдавался исследователю археологу с учетом его квалификации и научной темы. Этим занимался Институт археологии Академии наук СССР. Позже с распадом СССР эта организация стала именоваться Институтом археологии Российской Академии наук (РАН), сохранив свои полномочия по выдаче открытых листов.
Строительный бум, вызванный интересами частных застройщиков, привел к появлению незапланированных строительных площадок, часть из которых находилась в границах памятников археологии. Частные застройщики в соответствии с нормой статьи 43 этого закона финансировали археологические работы. Исполнителями этих археологических работ были как государственные организации, традиционно занимавшиеся археологией, так и появившиеся на волне частной инициативы негосударственные организации. Институт археологии РАН приступил к выдаче открытых листов также и сотрудникам негосударственных археологических организаций. Требования к документам, квалификации археологов, порядку подготовки и содержанию отчетов о проведенных археологических работах были едиными для государственных и негосударственных организаций. Они излагались в «Положении о порядке проведения полевых работ (археологических раскопок и разведок) и составления научной отчётной документации». Последняя редакция была утверждена постановлением Отделения историко-филологических наук Российской академии наук № 85от 27 ноября 2013 г.
Новое правовое регулирование правоотношений в сфере охранной археологии началось с вступлением в силу 29 июня 2002 г. Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". В настоящее время действуют только отдельные статьи разделов 3 и 4 закона "Об охране и использовании памятников истории и культуры", относящиеся к вопросам государственного учета памятников истории и культуры и обеспечения их сохранности и использования (статьи 20, 31, 34, 35, 40, 42 упомянутого Закона). Этот закон в отличие от предшествующего нормативного акта не содержит нормы об обязанности застройщиков финансировать спасательные археологические полевые работы. Но как ни удивительно, в отсутствии такой правовой нормы застройщики и в настоящее время финансируют работу археологов на своих строительных площадках. Для правоведа-теоретика эта ситуация может быть предметом пристального изучения. В региональном законодательстве норма о финансировании археологических работ сохранилась. Статья 27 Закона Республики Саха (Якутия) от 6 февраля 1997 г. З № 155-I "О государственной охране памятников истории и культуры Республики Саха (Якутия)" предписывает заказчикам строительных, мелиоративных, дорожных и других работ финансировать мероприятия по обеспечению сохранности памятников истории и культуры, к которым этот региональный закон относит: выявление, исследование и фиксацию памятников; передачу вещественных находок в музеи и другие государственные хранилища; археологические раскопки; реставрационные и иные работы. Это не противоречит законодательству т.к. статьёй 72 Конституции закреплено совместное ведение Российской Федерацией и её субъектами вопросами охраны памятников истории и культуры. Такая норма позволяет субъектам федерации принимать законы, которые не противоречат федеральным законам. Правое регулирование охранных археологических полевых работ, предложенное законодателями Республики Саха (Якутия) наиболее полно отражает общественные потребности и точно регламентирует правоотношения в этой области. Принимая во внимание наличие правового пробела в регулировании обязанностей застройщиков, федеральному законодателю следовало бы принять подобную норму.
Возлагая на граждан или негосударственные организации обязанности по финансированию охранных работ, в которых они не заинтересованы, следовало бы точно определить размеры такого финансирования. Правовая определенность обязанности имеет существенное значение для правоотношений. В нормативном акте следовало бы определить закрытый перечень спасательных археологических полевых работ, который содержал бы исключительно работы, необходимые для сохранения памятника археологии. Предлагается включить в этот перечень собственно натурные работы (разведки, раскопки, наблюдения), камеральную обработку полученного материала и написание научного отчета. Определив перечень работ, желательно установить принципы их ценообразования. Методом ценообразования мог бы быть метод аналогии трудоемкости, который применяется в ценообразовании НИОКР.
Работы по дальнейшему изучению археологических находок, их консервацию, реставрацию и хранение следует финансировать за счет бюджетных средств. Порядок такого финансирования следует закрепить в нормативном акте.
Современное российское законодательство восприняло норму советского и зарубежного законодательства о проведении археологических работ исключительно при условии выдачи специальных разрешений (открытых листов). Ранее такая норма содержалась в статье 47 Закона РСФСР от 15 декабря 1978г. "Об охране и использовании памятников истории и культуры", а в настоящее время в статье 45 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". Во исполнение этой нормы полномочия по выдаче открытых листов были предоставлены Институту археологии. Он осуществлял их до 2009 года, когда вступил в силу Приказ Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия от 3 февраля 2009 г. № 15 "Об утверждении Положения о порядке выдачи разрешений (открытых листов) на право проведения работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия". Этот приказ издан в соответствии с пунктом 8 статьи 45 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", которая предоставляет уполномоченному Правительством Российской Федерации федеральным органу исполнительной власти устанавливать порядок выдачи открытых листов. Полномочия по выдаче этих открытых листов (разрешений) в настоящее время имеет Министерство культуры РФ в лице его центрального аппарата.
«Положение о порядке проведения археологических полевых работ и составления научной отчетной документации» Института археологии РАН в редакции 2013г.(далее- Положение) регулирует в настоящее время только порядок проведения археологических полевых работ (раскопок, разведок, наблюдений) и составления научной отчетной документации, а также порядок составления научных отчетов и их рассмотрения (экспертиза) и дальнейшего использования научных отчетов в научных целях. Положение содержит перечень археологических полевых работ, состав которых соответствует норме абзаца 7 статьи 45-1 Федерального закона от 25 июня 2002 года №73-ФЗ « Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры народов Российской Федерации» в редакции 2013 года.
Условием надлежащего исполнения обязанностей при проведении археологических полевых работ является передача всех обнаруженных культурных ценностей (включая антропогенные, антропологические, палеозоологические, палеоботанические и иные, имеющие историко-культурную ценность) на постоянное хранение в государственную часть Музейного фонда Российской Федерации. Однако, норма пункта 9 статьи 45 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" не обеспечена нормативным регулированием такой процедуры. Отдельную сложность представляют различные принципы отбора предметов для археологического изучения и музейного хранения и экспонирования. Такая ситуация приводит в отдельных случаях к получению фиктивных справок о сдаче находок, выхолащивая сущность законодательства по сохранению культурного наследия. Дальнейшая судьба археологических находок, невостребованных для хранения и экспонирования музеями, должна решаться компетентным государственным органом.
Наряду со сдачей находок держатели открытых листов обязаны подготовить и передать в Институт археологии РАН научный отчет. Упомянутое Положение содержит перечень требований, предъявляемых к этим документам. К недостаткам этого документа следует отнести несовершенную процедуру экспертизы и использования научных отчетов о проведенных археологических полевых работах в научных целях.
Порядок ознакомления с научными отчетами архаичен. Положение предусматривает приложение к научному отчету его полной электронной версии. Объективно напрашивается вывод о размещение электронных отчетов в сети интернет. При таком размещении следует предусмотреть ограниченный доступ лиц из числа историков и археологов к этой части сайта с авторизацией лиц, которым предоставлен доступ.
Пункт 7.2. Положения предусматривает рассмотрение Научным советом по полевым исследованиям результатов экспертизы научных отчетов, утверждение научных отчетов, принятие решения о выдаче держателю разрешения (открытого листа) и выдачу документа, подтверждающего принятие научного отчета на постоянное хранение в составе научно-отраслевого архива Института археологии РАН. Упомянутый Научный совет по полевым исследованиям создается Российской академией наук в составе специалистов ведущих археологических учреждений России. На момент написания статьи не удалось обнаружить на сайтах Отделения историко-филологических наук РАН и Института археологии РАН персонального состава этого совета. Вызывает сомнение способность такого централизованного учреждения эффективно участвовать в экспертизе научных отчетов, особенно с учетом краткого срока для такого рецензирования, предусмотренного Положением. Он составляет 2 месяца. Несомненно, лица, которых изберут в этот совет, будут из числа наиболее опытных и авторитетных археологов. Нетрудно предположить, что большая занятость их преподаванием, научной работой, включая раскопки, а также расстояния от их места работы до Москвы существенно затруднят такую работу. Вероятно, что первичное рецензирование будет поручено специалистам Института археологии РАН, а формальную оценку будет принимать Научный совет по полевым исследованиям. Такая практика дискредитирует цель независимой научной экспертизы. Следовало бы децентрализовать систему экспертизы. Разместив научные отчеты на сайте института археологии РАН, предоставив возможность предварительной экспертизы заинтересованным исследователям, следует также предусмотреть официальную предварительную экспертизу научных отчетов в разных научных организациях системы РАН, в том числе региональных, запретив рецензирование работ собственных сотрудников. Естественно, окончательное решение следует оставить за членами Научного совета по полевым исследованиям.
Для эффективного правового регулирования археологических полевых работ, в том числе спасательных, предлагается:
1. Внести в закон точно определенную обязанность застройщиков по финансированию спасательных археологических полевых работ, указав закрытый перечень таких работ.
2. Предусмотреть обязанность государственного финансирования дальнейшего изучения, реставрации и хранения археологических находок, обнаруженных в результате спасательных археологических полевых работ.
3. Издать нормативный акт в форме постановления Правительства о принципах ценообразования археологических полевых работ, выполняемых за счет средств застройщиков.
4. Нормативно закрепить централизованную выдачу открытых листов для проведения археологических разведок и раскопок, а также охранно-спасательных работ на памятниках, разрушаемых при строительно-земляных работах или находящихся в аварийном состоянии (археологическое наблюдение).
5. Регламентировать научную оценку результатов спасательных археологических полевых работ с указанием сроков рассмотрения отчетов. Предусмотреть проверку отчетов в разных научных организациях системы РАН, в том числе региональных, запретив рецензирование работ собственных сотрудников.
6. Публиковать научные отчеты в закрытой для свободного доступа части интернета с возможным засекречиванием исследователем, либо владельцем ресурса топографических данных. Доступ предоставлять авторизованным специалистам (историкам, археологам).
7. Предусмотреть порядок передачи находок, включая массовый и антропологический материал, государственными и негосударственными археологическими организациями государственным музеям, предусмотрев в нем комиссионную процедуру отбора предметов для музейного экспонирования и хранения в фондах. Обязательное участие в комиссии уполномоченных представителей музея, государственного органа охраны памятников истории и культуры и археологической организации. Решение вопроса о судьбе находок, которые не приняты музеем, должно быть возложено на государственный орган охраны памятников истории и культуры.
В.Н. Дубов (НОООПИиК, г. Нижний Новгород)
Публикуется впервые
Открытые лекции по охранной археологии
распечатать
Смотри также:
