Круглый стол 2: Органы власти и их роль в управлении археологическим наследием

        Я благодарю Владимира Викторовича за очень интересное сообщение. Он вынужден покинуть Круглый стол, не дожидаясь его завершения. Ну, хоть кружечку холодненького квасу на дорожку. Удачи! И поменьше огорчений!

           Лето! Полевой сезон! У всех много полевой работы. И у тех, кто ее проводит, и у тех, кто осуществляет за ней контроль. За нашим столом коллегу из Владимира сменяет подошедший Андрей Владимирович. Ему слово. Что, тоже кваску налить? Пейте на здоровье. Хорошо освежает. Ну, и за дело.

Начало 1990-х годов ознаменовалось для Нижегородской области несомненным прорывом в области охраны и использования памятников истории и культуры. В отличие, от других регионом России, Нижегородская область оказалась в числе единичных регионов, где был создан самостоятельный орган охраны памятников в структуре органов исполнительной власти – Комитет по охране и использованию объектов культурного наследия Нижегородской области (создан в 1992 году). Как самостоятельный орган комитет (позднее департамент) просуществовал до конца 2002 года. В период потери самостоятельности (конец 2002 – нач. 2006 гг.), функции, связанные с охраной памятников, передавались сначала в министерство культуры (где, на базе ликвидированного департамента было сформировано два отдела), а осенью 2005 года – в департамент градостроительного развития территории Нижегородской области.

В феврале 2006 года государственное управление охраны объектов культурного наследия Нижегородской области  было воссоздано в качестве самостоятельного специально – уполномоченного органа государственной власти по вопросам охраны объектов культурного наследия в региональной системе органов исполнительной власти. Следует заметить, что в процессе происходящих реорганизаций и изменений костяк специалистов с середины – второй половины 90-х годов оставался прежним. Во многом благодаря этому (несмотря на сложности периода потери самостоятельности), а также преемственности традиций, система охраны объектов археологического наследия Нижегородской области имела положительную динамику развития, сохраняющуюся до настоящего времени.

В условиях отсутствия в регионе ведущего научного археологического центра, археологических школ в системе охраны археологического наследия госорган охраны памятников стал играть ведущую роль. Позиция госоргана в вопросах охраны объектов археологического наследия во многом нашла понимание и поддержку в археологическом сообществе, увеличившемся с начала 90-х годов XX века количественно и получившим богатый опыт ведения археологических исследований.

С момента образования самостоятельного госоргана охраны памятников была проделана значительная работа по созданию системы охраны объектов археологического наследия. Выработанные принципы взаимодействия между негосударственными научно-исследовательскими организациями археологического профиля и госорганом охраны объектов культурного наследия, базирующиеся на понимание общности задач, позволили как организовывать проведение археологических исследований, так и находить грамотные решения по сохранению объектов археологического наследия.

В настоящее время региональная система охраны объектов археологического наследия продолжает развиваться и совершенствоваться. Несомненно, у неё имеются как положительные, так и отрицательные стороны.

По данным об интенсивности полевых археологических исследований в различных регионах России, основанным на статистике выдачи Открытых листов, начиная с 2001 года, Нижегородская область прочно утвердилась в десятке регионов – лидеров по количеству организованных археологических исследований на различных объектах хозяйственного освоения.

По мнению, директора Института археологии Российской академии наук Н. А. Макарова, «обусловлена подобная ситуация не столько археологическими богатствами регионов лидеров по интенсивности проведения археологических работ и особым статусом исследовательских центров, а прежде всего дееспособностью органов охраны памятников».

Данная оценка деятельности госоргана охраны объектов культурного наследия не только радует, но и накладывает ответственность на специалистов охраны памятников и региональных археологов, за реализацию эффективной политики в области охраны объектов археологического наследия и в будущем.

 Одним из значимых результатов деятельности госоргана представляется постановка на государственную охрану в конце 90-х годов XX – начале XXI вв. по новой для того времени методике около 550 памятников археологии, расположенных на территории 18 районов области, двух городов (Арзамас, Н.Новгород) и одного поселка. В ходе этой работы Постановлениями Законодательного собрания вместе со списками памятников утверждались границы территорий памятников археологии, а также их охранные зоны. Постановка на госохрану по новой методике заложила хорошую правовую основу для сохранения памятников, а возможно и для внесения сведений об объектах археологического наследия в земельный кадастр.

Отказ в середине 90-х XX века от согласования любых новых проектов строительства на не обследовавшихся ранее археологическими методами земельных участках без результатов археологического обследования, подтолкнул Заказчиков (проектировщиков) к проведению археологических разведок на стадии разработки  проектной документации.

На современном этапе управление активно участвует в подготовке условий, связанных с ограничениями (обременениями) прав по использованию земельных участков, предоставляемых для реализации всех инвестиционных проектов на территории области.

Подобная практика создает все необходимые условия для того, чтобы ещё на старте инвестиционной деятельности застройщики (строители) знали об ограничениях, связанных с сохранением объектов археологического наследия, а госорган охраны объектов культурного наследия мог контролировать выполнение этих условий.

Положено начало внедрению практики разработки разделов об обеспечении сохранности объектов археологического наследия в составе проектов строительства на самых ранних стадиях проектирования, включая стадию разработки проектов планировки и межевания (обоснования инвестиций при реализации крупных линейных объектов строительства).

Одним из важных видов связей, обеспечивающих функционирование системы охраны объектов археологического наследия Нижегородской области, является Охранное обязательство по объектам археологического наследия, на котором хотелось бы остановиться подробнее.

В 1993 году Решением Нижегородского областного Совета народных депутатов (№117-м от 06.04.93г.) было принято Положение о порядке охраны культурного слоя исторических населенных мест Нижегородской области. В нем заключение Охранных обязательств с пользователями (собственниками) земли в границах охраняемого культурного слоя было включено в состав мероприятий по охране и использованию культурного слоя исторического населенного места.

Однако отношение к Охранному обязательству как одному из документов, имеющих важное, а возможно и ключевое значение в охранной археологии сформировалось не сразу. Отправной точкой стал 1994 год. Тогда госоргану было отказано в возбуждении уголовного дела по факту уничтожения участка культурного слоя г. Нижнего Новгорода в связи с тем, что с застройщиком не было заключено Охранное обязательство, и производитель работ не знал, что работает на памятнике археологии (точнее – не оказалось документов доказывающих, что он знал). В сложившихся обстоятельствах сотрудники госоргана были поставлены перед необходимостью организации работ по заключению Охранных обязательств по памятникам археологии, в соответствии с требованиями законодательных и нормативных актов того периода. На первых порах (в первые два – три года) положительного результата приходилось добиваться практически только через предписания о приостановке земляных и строительных работ, содержащие, среди прочих, требование о заключении Охранного обязательства. Работа велась в основном с застройщиками на территории г. Нижнего Новгорода. По просьбе госоргана требование о заключении Охранных обязательств было включено в Распоряжения главы города Нижнего Новгорода.

Рутинная, бумажная работа постепенно стала давать заметные результаты, выражающиеся в росте строительных площадок, обследуемых археологами. Сократилось количество предписаний, выдаваемых госорганом охраны памятников. Работа проходила под внутренним убеждением – девизом – «предписание о приостановке работ и обеспечении проведения археологических исследований – это крайняя мера и результат недоработки госоргана». Постепенно деятельность по заключению Охранных обязательств стала осуществляться и в отношении собственников (пользователей) земельных участков, которые не планируют проведение земляных работ на своих участках. Способствовала этому и сформированная система выдачи Заключений о возможности продажи в собственность земельных участков. Расширилась география деятельности по заключению Охранных обязательств.

После выхода в 2002 году Федерального Закона №73 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее ФЗ №73) в связи с тем, что все объекты археологического наследия были отнесены к государственной собственности, не подлежащей отчуждению, встал вопрос о возможности приватизации земельных участков, в пределах объектов археологического наследия, а также целесообразности продолжения деятельности по заключению Охранных обязательств.

Попробуем проанализировать законодательную базу по этому вопросу.

          Согласно ст. 49 п.2 ФЗ №73 объект археологического наследия и земельный участок или участок водного объекта, в пределах, которых он располагается, находятся в гражданском обороте раздельно.

Следуя логике данной статьи закона сам земельный участок может находиться в любой форме собственности и подлежит приватизации в соответствии со ст. 28 ФЗ №178 «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21.12.2001 (далее ФЗ № 178).

В соответствии со ст. 27 Земельного кодекса РФ (ФЗ №136 от 25.10.2001) земельные участки, занятые объектами археологического наследия, ограничиваются в обороте. Однако, земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Указанный выше п.2 ст. 49 ФЗ №73 устанавливает именно такой случай.

Согласно ст. 29 ФЗ № 178 объекты культурного наследия (памятники истории и культуры, а также выявленные объекты культурного наследия) могут приватизироваться в порядке и способами, которые установлены данным Федеральным Законом, при условии их обременения охранными обязательствами по содержанию, сохранению и использованию.

Исходя из изложенного, следует, что в ходе приватизации земельных участков, расположенных в пределах объектов археологического наследия, приватизируется только сам земельный участок, а объект археологического наследия остается в государственной собственности. На земельный участок накладываются ограничения (обременения), связанные с сохранением и использованием объекта археологического наследия, а собственником (пользователем) земельного участка заключается Охранное обязательство (договор) о сохранности и использовании объекта археологического наследия (памятника археологии).

В соответствии с п. 3 ст. 63 ФЗ №73 требования к сохранению объекта культурного наследия, изложенные в охранно-арендном договоре, охранном договоре и охранном обязательстве подлежат государственной регистрации и являются требованиями, стесняющими правообладателя при осуществлении им права собственности либо иных вещных прав на данный объект недвижимого имущества.

При государственной регистрации права собственности (пользования) на земельный участок, расположенный в границах объекта археологического наследия, правообладатель должен предъявить соответствующее Охранное обязательство (договор) о сохранности и использовании объекта археологического наследия.

           Таким образом, можно сделать вывод о том, что в ходе приватизации земельных участков, расположенных в пределах объектов археологического наследия, приватизируется только сам земельный участок, а объект археологического наследия остается в государственной собственности. Следовательно, приватизация земельных участков, в пределах объектов археологического наследия возможна, при условии заключения собственником/пользователем земельного участка Охранного обязательства.

Коренной перелом в деятельности по заключению Охранных обязательств произошел после того, как в конце 2004 года госорган охраны памятников (тогда министерство культуры Нижегородской области) обратился в Федеральную Регистрационную службу с указанием на обязательность государственной регистрации требований к сохранению объектов археологического наследия, изложенных в Охранном обязательстве.

После этого Федеральная регистрационная служба стала мотивированно приостанавливать регистрацию сделок купли – продажи, договоров аренды и прав собственности на земельные участки, в пределах которых располагаются объекты археологического наследия, и направлять собственников/пользователей в госорган для заключения Охранных обязательств. Практически сразу же сместился и акцент во взаимоотношениях по данному вопросу между госорганом и собственником/пользователем. Если раньше юридических и физических лиц приходилось разными способами, либо «загонять», либо «подталкивать» к заключению Охранных обязательств, теперь они, проявляя заинтересованность, сами обращаются в госорган охраны для заключения данного вида документа,.

Предпринимались отдельные попытки признать неправомочной передачу земельных участков, в пределах объектов археологического наследия  в собственность (под видом земель, ограниченных в обороте). Однако, Арбитражным апелляционным судом данные попытки были признаны несостоятельными и кассационные жалобы оставлены без удовлетворения.

Механизм заключения Охранных обязательств по объектам археологического наследия стал мощным рычагом, способствующим организации проведения археологических работ, осуществлению контроля за соблюдением режима содержания и использования объектов археологического наследия, мониторинга состояния отдельных участков объекта археологического наследия. В настоящее время данный механизм в той или иной степени работает на территории г. Нижнего Новгорода, г. Городца, г. Арзамаса, г. Балахны, г. Павлово, с. Курмыш. Перед управлением стоит задача организации работы по заключению Охранных обязательств на объекты археологического наследия, расположенные вне населенных пунктов, а также на территории г. Саров. Данная работа тесно взаимосвязана с внесением информации об объектах археологического наследия в Единый государственный земельный кадастр.

В качестве иллюстрации деятельности по заключению Охранных обязательств по объектам археологического наследия приведу цифры о количестве заключенных госорганом Охранных обязательств. В первые шесть лет работы (за период с 1995 по 2000 гг.) было заключено всего 175 Охранных обязательств, в 2001и 2002 гг. – 63, в 2003 году – 77. В 2004 году их число достигло 153, в 2005 – 276, 2006 – 357, 2007 – 422.

В последнее время на территории области инвестиционный процесс в строительной отрасли получил мощное развитие. Планируется реализация ряда крупных проектов, затрагивающих большие территории с десятками памятников археологии. В связи с этим резко возросли объемы управленческой работы по сохранению объектов археологического наследия.

Одна из острых проблем, от решения которой зависит многое – это недостаточное количество специалистов, занимающихся вопросами охраны объектов археологического наследия. С начала 2008 года в нашем управлении указанными вопросами ведает один специалист. Этого явно недостаточно. Только с увеличением количества специалистов и созданием в структуре госоргана охраны соответствующего подразделения работу по сохранению археологического наследия можно будет поднять на качественно иной уровень.

Эффективное управление археологическом наследием региона, в конечном итоге, должно сводится к минимизации воздействия любой хозяйственной деятельности на объекты археологического наследия.

Осуществлять это возможно через:

– заранее спрогнозированное воздействие проектируемого строительства на археологический объект (развитие археологического проектирования на самых ранних стадиях процесса подготовки строительства);

– выведение из хозяйственной деятельности: отдельных участков и территорий объектов археологического наследия с их охранными зонами; зон повышенной концентрации объектов археологического наследия (с прилегающими участками ландшафта); территорий, единовременно бытовавших и взаимосвязанных пространственно, комплексов поселений, селищ, городищ, имеющих большое научное значение для изучения вопросов истории, не только отдельно взятого региона, но и России.

Вывод из хозяйственной деятельности должен осуществляться путем:

– объявления территорий, либо отдельных участков объектов археологического наследия и их охранных зон, землями историко-культурного назначения с последующим переводом земель из одной категории в другую категорию;

– «резервирования» территорий для научных исследований через развитие механизма установления охранных зон (единых охранных зон);

– создания сети разного уровня историко – археологических – ландшафтных музеев – заповедников (В Нижегородской области в Воскресенском районе по инициативе районных властей создан природный историко-археологический музей «Русенихинское городище»).

В основе эффективной деятельности по охране объектов археологического наследия любого регионального госоргана охраны объектов культурного наследия должна лежать Концепция управления археологическим наследием, разработанная для конкретного региона и утвержденная Постановлением Правительства этого региона.

Региональные концепции в свою очередь должны базироваться на Концепции федерального уровня, разработанной с участием, как специалистов ведущих археологических центров России, так и специалистов – археологов, работающих в сфере управления археологическим наследием.

В целях активизации деятельности по сохранению археологического наследия необходимо инициировать создание Археологической службы России, имеющей статус государственного органа и наделенной в первую очередь контролирующими функциями за реализацией разделов об обеспечении сохранности объектов археологического наследия в составе проектов строительства, а также за деятельностью (бездеятельностью) региональных органов. Разумеется, данный вопрос требует тщательной проработки (хотя само предложение о создании Службы не ново).

Важно понять, что только эффективно действуя на разных уровнях ответственности в настоящем, мы сможем сохранить прошлое и сформировать будущее.

Вот этими прекрасными словами мы и закончим нашу вторую встречу за Круглым столом с острыми углами. И дружно отправимся «в поле» с искренним желанием воплотить сказанное в жизнь. До встречи 13 августа!