Окунева А.А. Правовая политика Временного правительства в области цензуры (март – октябрь 1917 г.)

Свобода выражения мнений, воззрений, политических убеждений, научных соображений различными способами и средствами является одним из важнейших демократических принципов, лежащих в основе развития любого правового государства. Как говорил один из известнейших французских философов эпохи Просвещения Вольтер: «Свобода объявлять свои мысли составляет существенное право гражданина»[1].

В отдельные исторические периоды данный принцип имел разное смысловое значение, что обусловлено особой ролью государства в сфере его реализации.

Так еще ст. 11 Французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. установила: «Свободное выражение мыслей и мнений есть одно из драгоценнейших прав человека; каждый гражданин, поэтому может свободно высказываться, писать, печатать, отвечая лишь за злоупотребление этой свободой в случаях, предусмотренных законом»[2].

Современное российское законодательство пошло дальше в регламентации данного принципа, расширив и дополнив его новым содержанием и закрепив его ст. 29 Конституции РФ[3].

Однако такое положение было не всегда, и в истории российского государства, как впрочем, и в других странах мира принцип свободы слова ограничивался путем введения жестких цензурных рамок.

Само понятие цензуры определяется по-разному. Приведем лишь некоторые из наиболее распространенных формулировок.

Цензура – это: 1) надзор за печатью с целью предупреждения распространения вредных с господствующей в данное время в правительственных сферах точки зрения произведений печати, и 2) то учреждение, которому специально поручен таковой надзор[4].

Цензура – государственный контроль над публикациями и развлечениями, впервые введенный в древнем Риме и применяемый в наши дни при разном общественном строе светскими, гражданскими или военными властями или религиозными учреждениями[5].

Однако приведенные словарные толкования данного понятия значительно уже его реального обозначения. Ведь как говорил известный библиограф и теоретик истории советской цензуры А.В. Блюм само слово цензура «часто применяется не в тесном смысле этого термина, а скорее в чисто метафорическом, означающем любые способы ограничения слова»[6].

Цензура – это сложное, многоаспектное понятие, сущность которого не может быть сведена лишь к простой регламентации ограничения в отношении свободы слова, выражения своих мнений различными способами и средствами, а должно рассматриваться в совокупности с другими явлениями, в том числе  с помощью анализа ее формы и степени участия государства в его регламентации.

Мы в своем исследовании не ограничиваемся только лишь теоретическим обоснованием данного термина, а попытаемся раскрыть его сущность, через призму историко-правового развития. Для этого мы попытаемся раскрыть сущность проводимой Временным правительством правовой политики в отношении вопросов цезурного законодательства.

Термин «правовая политика» для анализа данного процесса мы выбрали не случайно. Его очень часто используют в своих исследованиях разные ученые и политические деятели[7]. Большинство из них рассматривают правовую политику как практическую деятельность разного рода субъектов права. Причем данные субъекты имеют разное название. Так А.В. Малько, рассматривает правовую политику как научнообоснованную, последовательную и системную деятельность государственных и муниципальных органов[8]. И.С. Морозова к таким субъектам относит не только органы государственной власти и местного самоуправления, но и институты гражданского общества[9].

В контексте данного исследования термин «правовая политика» используется для отражения развитие государства и государственно-правовых явлений в совокупности с той государственной политикой, которую выбрало Временное правительство в сфере создания и применения норм цензурного законодательства, которая облекается в форму определенного политического курса, раскрывающего юридический облик государства в сфере установления правил цензуры.

Правовую политику Временного правительства в отношении установления правил цензуры мы будем рассматривать, исходя из анализа форм ее реализации, проявляющихся в сферах:

1. Правотворчества, т.е. анализа нормативно-правовых актов в сфере цензуры.

2. Правоприменения, а именно в процессе реализации установленных норм и правил в практической деятельности.

3. Надзора и контроля за сферой применений норм и правил цензурного законодательства.

4. Организации и правового обеспечения функций государства в этой сфере, путем создания системы органов, занимающихся вопросами цензуры при Временном правительстве.

Рассмотрим каждую из указанных форм реализации правовой политики в отношении установления цензурных правил более подробно.

Для начала кратко рассмотрим, что представляло собой цензурное законодательство до прихода к власти Временного правительства.

В отношении установления правил цензуры повсеместно действовал Устав о цензуре и печати издания 1890 г.[10] и Временное положение о военной цензуре 1914 г.[11]

Первым из указанных актов были установлены общие правила в отношении правил цензуры. Так, согласно ст. 3 указанного закона был установлена предварительная форма цензуры, которой подлежали все произведения словесности, наук и искусства, назначаемые к изданию в свет в пределах Империи и губерний Царства Польского посредством книгопечатания, гравирования, литографии, металлографии и иных способов тиснения, равно и привозимые из-за границы. Если будет установлено, что указанные объекты, противоречат правилам цензуры, их издание или продажа в целом или в части будет запрещена. Была создана широкая система органов, следившая за недопущением нарушения правил цензуры. Цензура делилась внутреннюю и внешнюю.

Согласно ст. 1 Устава общее заведование делами цензуры и печати возлагалось на Главное управление по делам печати, входившее в Министерство внутренних дел. На местах создавались Комитеты и Инспектора по делам печати. В данных учреждениях вводились должности цензоров, в сферу деятельности которых и входило выдача разрешения на выпуск или издание того или иного объекта цензуры.

В случае нарушения требований Устава следовала уголовная и административная ответственность, причем нормы об ответственности, были закреплены не в самом Уставе, а в Уголовном уложении 1903 г.[12]

Уже после трагических событий 9 января 1905 г., которые в истории нашей страны получили название Кровавого воскресенья, когда ситуация в печати вышла из-под контроля власти, которая попыталась замолчать события 9 января, было предложено создать комиссию по выработке нового цензурного законодательства.

Такая комиссия была создана под руководством видного государственного деятеля Д.Ф. Кобеко, в состав которой вошли, как представители оппозиции, так и поддерживающие власть лица[13].

Уже к маю 1905 г. комиссия выработала проект нового цензурного устава и изменений в Уголовное уложение и Устава уголовного судопроизводства, однако судьба данных проектов, не получила дальнейшего развития и большая часть этих идей, так и осталась не востребованной.

Параллельно с работой данного комитета правительство во главе с С.Ю. Витте вело втайне от членов комиссии работу над реальным законодательным документом. Как отмечает Загвоскин А.В.: «Комиссия Кобеко послужила ширмой прикрытия действий власти»[14] и с утверждением трудно не согласиться.

После выхода в свет Высочайшего манифеста, которым населению «даровались незыблемые свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний, союзов»[15], в силу вступили «Временные правила о печати»[16], которые разрабатывались правительством под руководством С.Ю. Витте.

Временные правила отменяли «предварительную как общую, так и духовную цензуры» газет и журналов, выходивших в городах. Она сохранялась «в отношении изданий, выходивших вне городов» – в сельских и заводских поселениях. Отменялись постановления  об административных взысканиях, правила о залогах, статья 140 Устава о цензуре и печати 1890 г., представлявшая министру внутренних дел право запрещать обсуждение в печати вопросов государственной важности. Власть сделала реальную уступку, отменив все циркуляры, изданные на основе 140 ст. Устава.

Во Временных правилах был узаконен явочный порядок выхода периодических изданий. Достаточно было подать прошение на имя губернатора и через 2 недели можно было получить разрешение. Такой порядок давал возможность быстро заменить приостановленное издание другим, при том же составе сотрудников.

Большинство статей Устава о цензуре и печати 1890 года, охраняющих основы самодержавия, оставались в силе.

18 марта 1906 года был подписан императорский Указ «Об изменении и дополнении Временных правил о повременных изданиях», который ужесточил цензурные правила и наказания за их нарушения. Основной мерой борьбы, согласно Указу, стали аресты отдельных номеров газет и журналов. Газеты, печатающие рисунки, должны были доставляться чиновнику по делам печати за 24 часа до выпуска. Фактически это была попытка восстановления предварительной цензуры.

Тем не менее, Временные правила от 24 ноября 1905 года вместе с дополнением 18 марта 1906 года, хотя и ограничивали свободу печати, но в сравнении с  предшествующим законодательством стали значительным шагом вперед на пути к демократическому обществу.

Сложившийся после первой революции цензурный режим фактически был отменен 20 июля 1914 г., когда император подписал Временное положение о военной цензуре[17], в соответствии с которым, по условиям военного времени, свобода печати была резко ограничена.

Согласно Положению о военной цензуре, главнокомандующие и командующие отдельных армий получили право запрещать «собственною властью» в подчиненной им местности «какие бы то ни было собрания, а равно приостанавливать повременные издания и передачу почтовых отправлений и телеграмм». Военные цензоры просматривали все материалы периодической и непериодической печати и запрещали статьи политического характера. Не допускались к печати статьи и заметки о падении ценности денежных знаков, о расстройстве транспорта, об оценке правительственных мероприятий, о положении рабочих.

С введением военной цензуры печать попала под двойной контроль – военной и гражданской администрации. Но и этот двойной контроль не защищал издания от последующих взысканий.

Вот в таком положении находилось цензурное законодательство до смены власти после событий Февральской революции 1917 г., когда  власть вплоть до Октября находилась в руках Временного правительства.

Всю правотворческую деятельность Временного правительства в отношении установления правил цензуры можно условно поделить на два этапа:

1) март–июнь 1917 г., который характеризовался либеральным настроем Временного правительства в отношении установления правил цензуры;

2) июль–октябрь 1917 г. – время реакции, когда произошло усиление контроля над всеми сферами жизни общества, в том числе и в отношении установления и регламентации правил цензуры.

Для начала рассмотрим тот нормативный материал, который закрепил основной вектор развития всей правовой политики Временного правительства по отношению к цензуре.

Сразу же после прихода к власти Временное правительство в своем программном документе от 3 марта закрепило в числе прочих свободу слова и печати. Это было явный шаг вперед на пути демократических изменений и отхода от царского произвола. Однако этот документ носил скорее программный, декларативный характер, требующий дальнейшей его реализации, путем принятия нового законодательства. Поэтому уже в апреле 1917 г. Временное правительство публикует три постановления «О печати»[18], «Об учреждениях по делам печати»[19], «О надзоре за публичными зрелищами»[20], которые закрепили отход от старых порядков в отношении установления правил цензуры.

В первом из указанных постановлений была провозглашена свобода печати и торговли произведениями печати. Был регламентирован явочный порядок выхода новых изданий. Вторым постановлением вводился новый орган ведающий делами печати – Книжная палата, взамен ранее действовавшего с 1865 г. Главного управления по делам печати. Третьим из указанных постановлений была упразднена предварительная драматическая цензура, а на смену ей пришла процедура регистрации объектов драматического искусства, которая также носила явочный характер.

Несмотря на то, что впервые в истории российского государства цензура формально была отменена, Временное правительство было не в состоянии контролировать обратный процесс, который был существовавшим в то время еще одним органом,  – Петроградским советом рабочих депутатов. Данный орган обладал широкими полномочиями в сфере принятия и претворения в жизнь требований законодательства, что означало существование в стране параллельно двух властных структур, причем порой придерживающихся разных точек зрения на решение тех или иных вопросов государственного строительства.

Так, еще 5 марта исполком Петросовета постановил «воспретить выход в свет всем черносотенным изданиям», а также «закрыть, впредь до особого распоряжения», газету «Новое Время» «ввиду того, что она вышла без предварительного разрешения  Исполнительного Комитета»[21]. И только в заседании 10 марта было решено, что «все издания могут впредь выходить без предварительной санкции Исполнительного Комитета»[22]. Это говорит об отсутствии единого политического вектора, в сфере установления свободы слова и печати, который первоначально был выдвинут в качестве основного в деятельности высшего руководства страны. Все это впоследствии не преминуло сказаться на политической обстановки в стране.

Второй период законодательной деятельности Временного правительства, как нами уже было отмечено ранее, был связан с отходом от либеральных идей и на смену провозглашенной свободе слова и печати были введены строгие цензурные рамки, суть которых сводилась к внесению изменений в ранее принятые нормативные акты. Так, 27 июля было принято постановление «О воспрещении оглашения в печати без предварительного просмотра военною цензурою сведений, относящихся к военным действиям»[23], а чуть позже 8 августа постановление «О специальной военной цензуре печати»[24].

Суть изложенных в данных документов правилах сводилась к следующему принципиальному моменту –  не допускалось помещение во всякого рода печатных изданиях и публикациях сведений, которые освещали суть военных действий российской армии и флота. По факту же, Временное правительство, постепенно утрачивало доверие большинства населения страны из-за неумелого военного руководство и, осознав это, пыталось ввести строгие цензурные рамки, дабы не допустить смены власти.

Однако уже тогда стало ясно, что средства массовой информации стали реальной политической силой, способной повлиять на общественное мнение, и даже введение строгих запретов на различного рода публикации, не поможет вернуть уже пошатнувшееся доверие населения, чего добивалось Временное правительство.

Мы чуть позже отразим в своем исследовании суть этих изменений, а пока рассмотрим, как происходило реформирование системы органов, отвечающих за реализацию отмены цензуры.

Как было указано выше, и это определенная специфика всей деятельности Временного правительства, происходило упразднение системы ранее действовавших органов во времена царского правительства, взамен появилась целая система новых органов, носящий другое названием, но по сути выполняющее те же функции.

Так вместо, существовавшего ранее Главного управления по делам печати, была создана Книжная палата – орган, на который возлагалась регистрация всей текущей печати в России, а также типографий, литографий, металлографий и иных подобных изданий, а также ведение научной систематической регистрацией всего печатного материала на русском языке. Также на Книжную палату возлагалась обязанность по образованию книжного фонда для снабжения книгами государственных учреждений, а также снабжение государственных хранилищ всеми выходящими в России произведениями тиснений.

Данное изменение было обосновано графом Д. П. Капнистом, возглавившем Особую комиссию, занимавшуюся претворением в жизнь постановлений Временного правительства в сфере ликвидации цензуры. В частности, он указывал, на то обстоятельство, что упразднение Главного управления необходимо и не вызывает никаких сомнений, т.к. «тяжелая опека, наложенная низвергнутым режимом на русскую общественную жизнь, была наиболее чувствительна и нетерпима в своих проявлениях по отношению к человеческой мысли и духовному творчеству народа»[25].

Главное управление по делам печати, необходимо было упразднить «сохранив в составе Министерства внутренних дел регистрационную часть названного управления и бюро иностранных вырезок», обязав одновременно «редакторов и издателей продолжать высылку в названную регистрационную часть всех печатных произведений»[26].

Таким образом, сущность нового органа сводилась, по сути, к выполнению им функций по сбору и сведению в единый центр всей выходящей в России печатной продукции, в то время как Главное управление по делам печати имело совершенно иные полномочия, а именно, установление жесткого цензурного контроля за всей выходящей в свет печатной продукцией.

С созданием этого органа одновременно учреждалось Бюро для составления обзоров повременной печати, выходящей в свет в России и за границей. Фактически деятельность указанных органов сводилась к консолидации по возможности большего количества периодических изданий России, на основании которого составлялись обзоры прессы, а в конечном итоге с одной стороны формировалось единое представление о состоянии «общественного мнения», а с другой – происходило знакомство общества с планами Министерства  внутренних дел.

Особая комиссия, как орган, обеспечивающий плавный переход к новой модели контроля и надзора в сфере печати, просуществовал вплоть до сентября 1917 г. и постановлением Временного Правительства от 16 сентября 1917 г. был упразднен, как выполнивший свою главную цель.

Подробнее остановимся на анализе установленной Временным правительством, системе контроля и надзора за печатью, которая носила уведомительный характер и не требовала получения разрешения от властей на создание новых средств массовой информации. Данный порядок касался, прежде всего, рассылки уже напечатанных экземпляров и рассматривался как способ сохранения периодики и книг в крупнейших хранилищах, таких как Книжная палата, Российская государственная библиотека (бывший Румянцевский музей, затем библиотека им. Ленина).

Мы уже касались вопроса отхода от либеральных идей, которые Временное правительство установило в качестве основы своей деятельности, после провального июльского наступления, одной из причин которого стали требования гласности, свободы слова в печати, как отмечают многие исследователи[27].

Данной ситуацией не приминули воспользовались большевики, которые еще с первых дней революции выражали свои идеи путем публикаций в возрожденной после падения царского режима газете «Правда»[28] и «Известия Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов».

В спешном порядке, один за другим, Временным правительством были приняты три постановления: об утверждении штата военно-цензурной части, Временные правила о специальной военной цензуре и Перечень сведений, подлежащих предварительному просмотру военной цензурой[29], регламентирующие деятельность военных и фискальных органов в районе боевых действий.

Изменениям также подвергся закон «О печати», так военному министру и министру внутренних дел было предоставлено право закрывать периодические издания, призывающие к окончанию войны, неповиновению начальникам и к свержению Временного правительства, а редакторов этих газет привлекать к судебной ответственности[30].

Постановлением «О воспрещении оглашения в печати без предварительного просмотра военною цензурою сведений, относящихся к военным действиям»[31], запрещалось публиковать во всякого рода периодических изданиях и других произведениях печати без предварительного просмотра военной цензурой  сведений, относящихся к военным действиям российской армии и флота, а также о состоянии армии и флота и о мероприятиях военного характера, разглашение которых может нанести ущерб интересам российских или союзных армий и флотов.

Данное постановление относилось в равной мере, как к гражданским, так и к военным периодическим изданиям. Особенность этого документа заключалась в том, что ввести его в действие предписывалось оперативно при помощи телеграфа до обнародования в «Вестнике Временного правительства». Такая поспешность в доведении постановления до журналисткой и широкой общественности ярко свидетельствовала о его важности.

Еще одним из нормативных актом в череде законов Временного правительства, касающихся военной цензуры и печати, стало постановление «О специальной военной цензуре печати» 8 августа 1917 г., действие которого предполагалось «на время настоящей войны до ратификации мирного договора». Постановление включало в себя пять глав и перечень сведений, подлежащих предварительному просмотру военной цензурой, состоявший из тридцати статей. По своему содержанию оно мало чем отличалось от «Временного положения о военной цензуре», за исключением отсутствия некоторых глав и расширенного перечня запрещенных для публикации сведений.

Совершенствование нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность официальной военной периодической печати, было вызвано изменением военно-политической обстановки в стране.

Так, еще в мае 1917 г. военным и морским министром А. Ф. Керенским было дано распоряжение о немедленном и как можно большем распространении в действующей армии летучек, воззваний с разъяснением взглядов и действий Временного правительства. В соответствии с июльскими поправками, внесенными в постановление «О печати», был издан приказ А. Ф. Керенского, вменявший в обязанность всем начальникам и комиссарам Временного правительства в действующей армии тщательно следить за распространением подобных газет, а в случае появления немедленно выходить с ходатайством о закрытии этих органов. Одновременно сообщалось о том, что есть распоряжение о закрытии «Солдатской правды» и «Окопной правды»[32]. Министерство связи телеграфировало, что по распоряжению Минпочты, поступающие в полевые учреждения газеты «Правда», «Солдатская правда» и «Окопная правда» подлежат задержанию и уничтожению»[33].

Кардинальным изменениям военная печать подверглась в августе    1917 г., когда согласно приказу управляющего военным и морским министерством Б. В. Савинкова[34] право издания фронтовых и армейских газет было передано соответствующим комитетам[35].

Такая ситуация свидетельствует о том, что военная цензура, установленная во время самодержавной власти, оказалась неподготовленной к перемене власти и динамичному развитию внутриполитической обстановки. Попытки Временного правительства восстановить существовавший ранее цензурный режим результатов не дали. Первая мировая война со всей очевидностью продемонстрировала роль печатных средств массовой информации в формировании общественного мнения. Несмотря на цензурные запреты и постоянно расширявшийся список тем, запрещенных для публикации, газеты и журналы изыскивали возможности влияния на настроение и дух армии.

Таким образом, первоначально избранный либеральный настрой в правовой политике Временного правительства в отношении установления правил цензуры, был свернут и на его место вышел период реакционных изменений, особенно касающийся сферы военной цензуры. Данный процесс был продиктован объективными причинами.

Во-первых, существовавшая в то время модель государственного устройства не представляла собой единого системного образования. Наряду с существующей либеральной правовой политикой Временного правительства существенное влияние на общественное мнение и формирование правовых основ деятельности общества и государства оказывало деятельность Исполнительного комитета Петроградского совета рабочих депутатов. Данный орган обладал полномочиями законодательного и исполнительного органа, идеи которого вступали в явное противоречие с тем курсом, который выбрало в основе своей деятельности Временное правительство.

Во-вторых, провозглашение свободы слова, печати и отмены цензуры, хоть и являлось явным прорывом в области правового развития всего российского общества и государства, но реально так и не получила развития в условиях борьбы за власть, развернувшейся между Временным правительством и Петроградским советом, в котором все большую силу набирали представители оппозиции в лице большевиков.

В-третьих, сама деятельность Временного правительства носила стихийный, порой не продуманный характер. Ликвидация учреждений цензуры царской России и изменения порядка контроля и надзора в сфере печати привела к массовому выпуску произведений печати, которые не поддерживали правовую политику Временного правительства и пытались воздействовать на общественное мнение с целью доказать несостоятельность всей его действий.

И наконец, самое главное, это то, что решить военный вопрос Временное правительство так и не смогло. Неумелое военное руководство, отсутствие единой позиции высших должностных лиц о будущем России в войне привело к тому, что большинство населения было не довольно проводимой им политикой и в конечном итоге привело к ужесточению правил военной цензуры.

Однако, несмотря на все эти обстоятельства, данный период развития цензурного законодательства в России заслуживает внимания исследователей и должен быть оценен не только как отрицательный, но и как положительный, что только повысит уровень историко-правовых исследований в области цензуры.

Опубл.: История книги и цензуры в России. Вторые Блюмовские чтения: материалы II междунар. науч. конф., посвящ. памяти А. В. Блюма, 21–22 мая 2013 г. / науч. ред. М. В. Зеленов. СПб.: ЛГУ им. А.С. Пушкина, 2014. С.68-80.

• Размещено: 03.11.2018
• Автор: Окунева А.А.
• Размер: 40.31 Kb
• © Окунева А.А.
• © Открытый текст (Нижегородское отделение Российского общества историков – архивистов)
  Копирование материала – только с разрешения редакции