В.Н. Дубов. Оценка эффективности правового регулирования охраны объектов археологического наследия (18.14 Kb)
Дубов В.Н. (Нижний Новгород)
Действующее законодательство Российской Федерации относит к объектам культурного наследия также и объекты археологического наследия. Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ “Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации” в статье 3 определяет объекты культурного наследия (памятники истории и культуры), как объекты недвижимого имущества и иные объекты, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. Данное определение вполне применимо для объектов археологического наследия. Однако, специфика их научного исследования делает проблемным применение способов, предложенных указанным законом.
Понятие объекта археологического наследия раскрывается в упомянутой статье 3 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ “Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации”, как частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека в прошлых эпохах (включая все связанные с такими следами археологические предметы и культурные слои), основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки. В ней дается также открытый перечень объектов археологического наследия: городища, курганы, грунтовые могильники, древние погребения, селища, стоянки, каменные изваяния, стелы, наскальные изображения, остатки древних укреплений, производств, каналов, судов, дорог, места совершения древних религиозных обрядов, отнесенные к объектам археологического наследия культурные слои. Не касаясь сущностного противоречия этого определения с точки зрения археологии, обращаю внимание на важный элемент этого объекта, его скрытность от непосредственного наблюдения. Объекты культурного наследия в виде памятников архитектуры можно наблюдать воочию, натренированный взгляд специалиста увидит их даже в перестроенных зданиях. Объекты археологического наследия и археологические предметы можно обозревать исключительно изъятыми из земли или из под воды. Раскопки как метод научного исследования относится к разрушающим методам. В результате раскопок на земельном участке уничтожаются следы существования человека в прошлых эпохах, из земли или из под воды изымаются археологические предметы. Резонно задать вопрос, что является предметом охраны в объектах археологического наследия? Если целью археологии, как науки, признать получение нового научного знания на основе извлеченной из объектов археологического наследия информации о прошлом, тогда становится ясно, что сохранение информации – способ сохранения археологического наследия. Дальнейшие рассуждения будут базироваться на этом основании. Автор намерен исследовать насколько эффективно правовое регулирование охраны объектов археологического наследия.
Статья 40 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ “Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации” под сохранением объекта культурного наследия предполагает меры, направленные на обеспечение физической сохранности. Сохранение историко-культурной ценности объекта культурного наследия предусматривает консервацию, ремонт, реставрацию, приспособление объекта культурного наследия для современного использования и включающие в себя научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научное руководство проведением работ по сохранению объекта культурного наследия, технический и авторский надзор за проведением этих работ. Для объекта археологического наследия обеспечение физической сохранности, т.е. запрет на его территории хозяйственной деятельности еще не означает сохранения, т.к. его деформации и деградации, вплоть до полного разрушения могут происходить и в результате природных явлений. Такие методы сохранения, как ремонт, реставрация, приспособление для современного использования в принципе не применимы для объектов археологического наследия. Консервация археологических предметов возможна только после их изъятия. Следовательно, говорить о сохранении объектов археологического наследия допустимо только после изъятия, сохранения, обработки и осмысления заключенной в них научной информации, получения и экспонирования нового научного знания.
Пункт 2 указанной статьи 40 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ “Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации” указывает на спасательные археологические полевые работы, как способ сохранения археологического наследия. Регулирование порядка проведения этих работ содержится в статье 45.1. этого закона. Правовое регулирование этой нормы определяет завершение работ по сохранению археологического наследия, как передачу изъятых археологических предметов (включая антропогенные, антропологические, палеозоологические, палеоботанические и иные объекты, имеющие историко-культурную ценность) в государственную часть Музейного фонда Российской Федерации и научного отчета о выполненных археологических полевых работах на хранение в Архивный фонд Российской академии наук, как составную часть Архивного фонда Российской Федерации. Дальнейшая судьба найденного, его использование право должным образом не регулирует. Рассогласование целей археологического изучения и музейного экспонирования делает вероятной при формальном соблюдении законодательства утрату научной информации. Обсуждение такой ситуации нашло отражение в виртуальной дискуссии «Российские музеи и археология: аспекты взаимодействия» на страницах электронного периодического издания «Открытый текст» (Круглый стол с острыми углами – 2015: «Российские музеи и археология: аспекты взаимодействия»).
Особенностью объектов археологического наследия является то, что они, в первую очередь, являются объектами научной деятельности. Следовательно, отношения по их использованию также регулируются Федеральным законом от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ “О науке и государственной научно-технической политике”.
Стоит подробнее остановиться на субъектах, которые осуществляют археологическую деятельность. Закон говорит о физическом лице, которому выдан открытый лист и организации, с которой этим лицом заключен трудовой договор. Пункт 4 статьи 45.1. Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ “Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации” определяет это лицо (назовем его держателем открытого листа) как гражданина Российской Федерации, обладающими научными и практическими познаниями, необходимыми для проведения археологических полевых работ и подготовки научного отчета о выполненных археологических полевых работах, и состоящим в трудовых отношениях с юридическими лицами, уставными целями деятельности которых являются проведение археологических полевых работ, и (или) связанные с проведением археологических полевых работ научные исследования, и (или) выявление и собирание музейных предметов и музейных коллекций, и (или) подготовка кадров высшей квалификации по соответствующей специальности. То есть перечень широк. Он детализирован в Постановление Правительства РФ от 20 февраля 2014 г. № 127 “Об утверждении Правил выдачи, приостановления и прекращения действия разрешений (открытых листов) на проведение работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия”. Трудовые отношения этих субъектов регулируются Трудовым кодексом РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ. К особенностям этого регулирования, предусмотренного статьей 59 Трудового кодекса РФ, относится возможность заключать срочный трудовой договор для выполнения заведомо определенной работы в случаях, когда ее завершение не может быть определено конкретной датой. То есть договор может быть заключен на время проведения раскопок и сдачи отчета. Для обычных сотрудников археологической экспедиции (равно как и геологической партии и др.) водителей, лаборантов это вполне приемлемо, но руководитель раскопок не может ограничиться собственно раскопками. Научная деятельность предполагает формулирование научной проблемы, планирование исследований, формулирование выводов, публикации результатов. О какой научной деятельности можно говорить при срочном трудовом договоре? Такая практика приводит к появлению держателей открытых листов, «перелетающих» из одной организации в другую по всей территории России. Им не важно, что копать, научной цели в такой деятельности нет.
Остановимся на юридических атрибутах археологической организации. В её уставе должны содержаться в качестве целей проведение археологических полевых работ, и (или) связанные с проведением археологических полевых работ научные исследования, и (или) выявление и собирание музейных предметов и музейных коллекций, и (или) подготовка кадров высшей квалификации по соответствующей специальности. Следовательно, наряду с научными, музейными и учебными организациями, финансируемыми из бюджета, могут быть и существуют организации негосударственного сектора, т.е. частные научные организации, музеи и учебные заведения. Дополнительный критерий для научных организаций установлен в статье 5 Федеральным законом от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ “О науке и государственной научно-технической политике” осуществление в качестве основной деятельности научную и (или) научно-техническую деятельность. Количественных показателей эта норма не содержит, но можно предположить, на основании судебной практики по налоговым спорам, что таким критерием может быть соотношение выручки по разным видам деятельности юридического лица. Нет данных, учитывается ли этот критерий при выдаче открытого листа.
Практика выдачи открытых листов физическим лицам имеет давнюю историю. Первые российские археологи занимались наукой за свой счет, сами организовывали экспедиции. В советское время научная деятельность сосредоточилась в государственных организациях. В это время выдача открытых листов определялась научной тематикой и признанной квалификацией исследователей. Этим занимался Институт археологии АН СССР. ИА РАН утратил эти полномочия в 2009 году, когда вступил в силу Приказ Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия от 3 февраля 2009 г. № 15 “Об утверждении Положения о порядке выдачи разрешений (открытых листов) на право проведения работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия”. Сейчас этот порядок установлен Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2014 г. № 127 “Об утверждении Правил выдачи, приостановления и прекращения действия разрешений (открытых листов) на проведение работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия”. Полномочия по выдаче этих открытых листов (разрешений) в настоящее время имеет Министерство культуры РФ в лице его центрального аппарата. Практика показывает, что научная тематика исследователей в качестве критерия в настоящее время не учитывается.
Объекты археологического наследия в отличии от объектов культурного наследия являются объектами научной деятельности. Поэтому необходимо правовое регулирование, соответствующее специфике этой научной деятельности. Нужен отдельный федеральный закон. Федеральный закон № 73-ФЗ “Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации” должен содержать отсылочную норму к этому закону, из него следует исключить регулирование археологической деятельности.
Новый закон, по мнению автора, должен содержать правовое регулирование археологической деятельности, как единого научного и культурно-идеологического процесса, включая научное изучение, экспонирование и иное использование (например, педагогическое) археологической информации, заключенной в археологических памятниках.
Охранная археология, как часть археологии, имеет более выраженное социальное взаимодействие с обществом, через непосредственное вовлечение археологов в хозяйственную деятельность. Эту особенность следует учесть при разработке закона.
Закон должен содержать статьи, отражающие обязанность физических или юридических лиц, являющихся заказчиками землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, оплачивать наряду с финансированием разработки разделов об обеспечении сохранности объектов культурного наследия, также проведение охранных археологических полевых работ, указав его закрытый перечень.
Необходимо сохранить обязанность оплаты камеральной обработки находок за заказчиками спасательных археологических полевых работ и предусмотреть обязанность государства финансировать дальнейшее изучение и реставрацию археологических материалов, полученных в результате этих работ.
В законе необходимо нормативно закрепить перечень археологических полевых работ, соответствующий научным и практическим потребностям научного сообщества и участников хозяйственной деятельности.
Срок действия открытых листов целесообразно указывать с определенной даты на то количество времени, которое необходимо для качественного проведения археологических полевых работ, включая спасательные. Календарный год пригоден лишь для бюджетного финансирования. Он не отвечает современным реалиям археологических полевых работ.
Следует регламентировать в законе оценку научных отчетов о результатах спасательных археологических полевых работ с указанием сроков их рассмотрения. Предусмотреть проверку отчетов в разных научных организациях системы РАН, в том числе региональных, запретив рецензирование работ собственных сотрудников.
Имеет смысл для введения в научный оборот новой информации публиковать отчеты в закрытой для свободного доступа части интернета с возможным засекречиванием исследователем либо владельцем ресурса топографических данных. Доступ предоставлять авторизованным специалистам (историкам, археологам).
Необходимо разработать нормативный акт в форме постановления Правительства о составе спасательных археологических полевых работ, выполняемых за счет средств застройщиков, и их ценообразовании.
Также необходимо указание в новом законе и издание подзаконного нормативного акта уровня не ниже Министерства культуры РФ, регламентирующего порядок передачи археологических находок государственными и негосударственными археологическими организациями, лицами, получившими открытые листы (держателями открытых листов) в Музейный фонд. В этом нормативном акте надо предусмотреть комиссионную процедуру отбора предметов для музейного экспонирования и хранения в фондах и определение судьбы предметов, которые не пригодны для музейного дела. В составе комиссии необходимо участие уполномоченных представителей музея, государственного органа охраны памятников истории и культуры и археологической организации.
Настоятельная потребность в разработке и принятии самостоятельного закона, регулирующего правовые отношения в сфере археологии, включая охранную археологию, основывается на специфическом предмете научного изучения и особенном способе сохранения объектов археологического наследия. Особую актуальность этой проблемы задает современная идеологическая борьба, которая, по мнению Комлевой Н.А. приобретает характер консциентальной войны. К числу ключевых форм ведения консциентальной войны она относит так называемую археологическую войну и «переписывание истории» (Комлева Н.А.,2015.С.16). Неумышленное нанесение повреждений памятникам истории и культуры, включая объекты археологического наследия, приводит к тем же невосполнимым потерям. Законодательство должно адекватно регулировать отношения, имея в виду главное – сохранение исторической самоидентификации народов России.
Литература
Комлева Н. А. Консциентальная война: глобальные тренды глобального противостояния / Н.А.Комлева // Пространство и Время. — 2015. — № 3(21). — С. 15—23. Стационарный сетевой адрес: http://www.space-time.ru/_novyij-nomer.html2226-7271provr_st3-21.2015.11
Круглый стол с острыми углами – 2015: «Российские музеи и археология: аспекты взаимодействия». [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.opentextnn.ru/history/archaeology/roundtable2015/?id=5674
Опубл.:XV Бадеровские чтения по археологии Урала и Поволжья: материалы всерос. науч.-практ. конф. (г. Пермь 9-12 февр. 2016 г.) / Перм. гос. нац исслед. ун-т. Пермь, 2016. С. 233-236.
- Размещено: 01.07.2017
- Автор: Дубов В.Н. (lawyer@dubov.nnov.ru)
- Размер: 18.14 Kb
- © Дубов В.Н.