Круглый стол 1: Современное состояние законодательства по охране археологического наследия РФ и его совершенствование

Уважаемые коллеги!

У нас сегодня первое заседание Круглого стола с острыми углами. Тема – современное состояние законодательства по охране археологического наследия РФ и его совершенствование.

           Позвольте представить участников. Это известные археологи и опытные специалисты в области охранной археологии: Советник Мэра г. Москвы, Главный археолог г. Москвы Александр Григорьевич Векслер, заместитель председателя Комитета по культурному наследию Правительства г. Москвы Леонид Викторович Кондрашев, заведующая отделом охранных раскопок Института археологии РАН Ася Викторовна Энговатова. Наши московские коллеги подготовили коллективное выступление, в котором сосредоточили свое внимание на особенностях законодательного определения объектов археологического наследия и их охраны. Александр Борисович Никитин представляет профессиональное объединение археологов, НП “Межрегиональная ассоциация археологов” (С.-Петербург). В апреле этого года он выступал в Нижнем Новгороде на Черниковских чтениях, где рассказал об этом объединении и его работе: « В него входят более 100 археологов, которые занимаются именно охранной археологией. Членом этого сообщества может быть любой археолог-профессионал. Суть нашей деятельности: мы собираем информацию от членов нашего сообщества, аккумулируем ее, рассылаем ее всем заинтересованным лицам, доводим до госорганов. Решаем различные конфликты между коллективами археологов, между археологами и заказчиками. В последние два года нам пришлось активно заняться законодательной инициативой. Под угрозой оказалась археология вообще как вид деятельности, потому что наши законодатели чаще всего вообще не понимают, что такое археология и каково ее значение для сохранения историко-культурного наследия».  Владимир Николаевич Дубов, юрист, член Совета НООПИИК (г. Нижний Новгород) уже не первый год активно участвует в обсуждении правовых вопросов охранной археологии. Его взгляд профессионального юриста всегда помогает посмотреть на ситуацию «извне», с другой, неархеологической стороны, найти слабые места в  системе «археологической защиты»  и грамотно их исправить. И я, ведущая сегодняшней встречи Татьяна Владимировна Гусева, археолог, директор негосударственной археологической организации «Археологическая Служба». Я отношусь к той части археологического сообщества, практическая деятельность которого непосредственно опирается на существующие законодательные акты и нормативные документы в области сохранения археологического наследия, и постоянно ими пользуется в своей повседневной практике.

              Итак, сегодня мы обсуждаем проблему современного состояния законодательства по охране археологического наследия РФ. Начинаем  работу. Прошу внимания.

 Слово нашим участникам.

Современная ситуация экономического бума, сменившаяся глобальным кризисом обновила интерес специалистов к проблеме законодательного определения археологического наследия. Инвестиционная лихорадка, сопровождаемая дефицитом строительных площадок, последующий за этим режим экономии средств потребовали от общества регламентации проблем сохранения культурного наследия и в частности археологии.

До Октябрьской революции в качестве предмета охраны археологического наследия понимались преимущественно археологические находки (артефакты). Главой целью представлялось обязательная передача артефактов в государственный  музейный фонд. Однако среди специалистов появилось понимание, что охране должны подлежать и территории, где обнаруживались артефакты: городища, курганы, и.т.п. Именно эта точка зрения стала доминировать в Советское время. Хотя, отметим, что термин «памятник» появляется в нормативной литературе только после 1948 г.

Наиболее развёрнутое определение на базе Закона РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» от 15.12.1978, ст. 6, дано в Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры (утв. приказом Минкультуры СССР от 13 мая 1986 г. N 203) (с изменениями от 25 марта 1994 г.). В ней указывалось:

«3. Недвижимые памятники истории и культуры подразделяются на:

3.1. Виды – в соответствии с наиболее существенными типологическими признаками и функциональным назначением: памятники археологии – городища, курганы, остатки древних поселений, укреплений, производств, каналов, дорог, древние места захоронений, каменные изваяния, наскальные изображения, старинные предметы, участки исторического культурного слоя».

Считаем важным отметить, что в соответствии с Законом РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» от 15.12.1978, ст. 21, допускалось «использование памятников истории и культуры в хозяйственных целях, если это не наносит ущерба сохранности памятников».

В европейской традиции, отражённой в «Европейской конвенции об охране археологического наследия» ( Валетта, 16 января 1992 г.) (подписана Россией 16 января 1992 г., не ратифицирована), выделен главный постулат: археологические древности – это источники познания жизни исчезнувших людей и их сообществ: « … элементами археологического наследия считаются  все остатки и предметы, и любые другие следы человечества прошлых эпох,

i) сохранение и изучение которых помогает восстановить историю человечества и его связь с природной окружающей средой;

ii) для которых раскопки или открытия и другие методы являются основными источниками информации …»

Смещение воззрений в данной сфере в сторону современного европейского подхода среди специалистов-археологов на постсоветском пространстве можно проследить на примере «Рекомендательного законодательного акта «Об охране археологического наследия», принятого на седьмом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. (Постановление N 7-16 от 17.02.96). В этом документе даётся следующее определение: «Археологическое наследие – совокупность материальных объектов, возникших в результате жизнедеятельности человека, сохраняющихся в естественных условиях наземной поверхности, в земных недрах и под водой, требующих для выявления и изучения применения археологических методов». При этом – «Археологический объект – совокупность материальных остатков, сохраняющих следы человеческой деятельности и содержащих явную или латентную информацию о такой деятельности. Археологический памятник – объект, выявленный и исследованный археологическими методами и имеющий документальную фиксацию информации, полученной в процессе выявления и изучения».

Действующий российский федеральный закон 2002 г. (ФЗ №73) делает смысловой акцент именно в данном направлении: Объекты культурного наследия:

«Памятники- …частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки;

Достопримечательные места- творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок».

Таким образом, выделен главный постулат: археологические древности – это источники познания жизни исчезнувших людей и их сообществ.

В действующем законе объекты археологического наследия отнесены, все без исключения, к памятникам культуры федерального значения, поскольку они являются частью не только российской, но и общемировой истории.

Для объектов археологического наследия установлена особая процедура внесения в реестр. Эти объекты сразу после обнаружения, без проведения государственной историко-культурной экспертизы приобретают статус выявленных памятников, выявленных объектов культурного наследия и подлежат государственной охране с момента обнаружения, а не после постановки на учет или регистрации, даже до определения его границ и научной составляющей, что позволяет обеспечить сохранность обнаруженных при ведении строительных работ объектов вне зависимости от времени, необходимого для проведения экспертизы.

Законом предусмотрена обязательность получения открытого листа на право ведения археологических раскопок.

Понятие «открытого листа» возникло в 70-х годах XIX столетия, когда была образована Императорская археологическая комиссия, которая ввела этот документ-разрешение – открытый лист. Традиция выдачи открытых листов, которой более ста лет, имеет огромное значение. Открытый лист предусматривает предоставление научной отчетной документации.

Таким образом, действующее законодательство в сфере сохранения археологического наследия в целом соответствует современному международному уровню. К сожалению, правоприменительная практика разработана в России менее тщательно, и в этой области уполномоченным государственным органам в сфере сохранения культурного наследия нужна методическая помощь профессионального сообщества.

Что касается непосредственно памятников археологии, необходимо осмыслить и дополнительно законодательно проработать место объектов археологического наследия среди видов культурного наследия.

Как указывалось выше, законодатель выделяет как памятники объекты археологического наследия, одновременно культурный слой, остатки древних городов, городищ, селищ, стоянок относятся к достопримечательным местам. Такое позиционирование предполагает одинаковые режимы содержания и состав работ по сохранению, как для археологических памятников, так и для всех остальных. Однако, если, например, для архитектурных объектов справедливо определение, данное в ст. 40 действующего закона – сохранение объекта культурного наследия … – направленные на обеспечение физической сохранности … ремонтно-реставрационные работы, то с частным случаем сохранения, указанными в п. 2 той же статьи спасательными археологическими работами, полной ясности нет. В ходе археологических исследований культурный слой, сооружения, как правило, разбираются по определённой научной методике до не затронутых антропогенным воздействием грунтов (материка). Поэтому в данном случае приходится говорить о специфичном варианте сохранения. Раскопки являются единственно возможным способом превращения объекта археологического наследия в исторический источник. Собственно в содержащейся в полностью или частично скрытом под землёй или водой объекте информации и состоит его предмет охраны.

Таким образом, объект археологического наследия является объектом культурного наследия, однако обладает такими отличиями, что необходимо его отдельное позиционирование. Поэтому считаем целесообразным в 3-ем абзаце Статьи 3 закона ФЗ №73 из видов памятников убрать объекты археологического наследия и поместить данное определение без изменения отдельно.

Кроме того, возможно для определения статуса территории, где уже проведены археологические работы в разделе, посвящённым достопримечательным местам вставить текст «территории в границах проведённых археологических раскопок».

Одновременно необходимо затронуть еще одну тему, связанную с постепенным выпадением из речевого оборота и отсутствием в действующем законодательстве важного архитектурно-культурологического понятия – руины. Определение «руины» возможно, ввести в 3-ий абзац статьи 3 закона ФЗ№73.

Кроме того, анализ действующего законодательства показывает отсутствие понятия «музеефикация», что подразумевает сочетание свойств объекта культурного наследия особого статуса. Предлагаем продумать возможность внесения данного определения ФЗ№73.

Помимо этого, необходимо ст. 40 п.2 изложить в следующей редакции: «под сохранением объекта археологического наследия понимаются спасательные археологические полевые работы, направленные на превращение объектов археологического наследия в исторический источник посредством проведения археологических разведок, раскопок, наблюдений, надзора с полным или частичным изъятием археологических находок из раскопок по установленным методикам, в порядке, определенном статьей  настоящего Федерального закона.»

Выделение объектов археологического наследия в отдельный вид объектов культурного наследия потребует включения в закон отдельной статьи, посвящённой порядку проведения работ по сохранению археологического наследия.

Следующий важный момент – обеспечение доступа к объектам археологического наследия. Необходимо в закон включить текст: «В отношении объектов археологического наследия, должно предусматриваться обеспечение обязательного публичного доступа. Если на территорию земельного участка, в пределах которого расположен объект археологического наследия, установлены иные ограничения по доступу или в случае нахождения данного земельного участка в частной собственности предусматривается согласованный ограниченный доступ специалистов археологов на основании разрешения, выдаваемого уполномоченным органом по сохранению культурного наследия».

В заключении, следует отметить важность законодательного прояснения основополагающих особенностей археологического наследия, для выстраивания работающей системы сохранения этой уникальной сферы человеческого знания.

             История законодательства в области сохранения историко-культурного наследия длинная: формально она начинается с Петра I. В России до 70-х годов XX в. единой юридической системы, которая занималась бы защитой культурного наследия, не было. Первые законы и подзаконные акты появились в 1970 – 80-х гг. Они были первой системой, которая ставила под защиту историко-культурное наследие.

            Советский закон об охране культурного наследия был законом очень прогрессивным. Он опережал многие европейские законодательные системы. Он предусматривал обследование любого земельного участка, отводимого под хозяйственную деятельность, на предмет наличия там памятников культуры.

            Важным этапом стало принятие ФЗ № 73  в 2002 г., в котором статья 34 также предписывала историко-культурную экспертизу всей той земли, которая отводилась под строительство. Этот закон до недавнего времени действовал достаточно четко: максимум, что нам приходилось делать – иногда указывать инвесторам и строителям, что такой закон существует, так как их юристы не всегда это знали.

            С 2006 г. начались проблемы, и нам, к сожалению с некоторым опозданием, пришлось активно заняться законотворчеством. В 2006 г. были внесены поправки в ФЗ № 72: была удалена статья 34, многие статьи были редуцированы. Полученный результат – следствие действий строительного лобби. Забыли хороший принцип, отраженный в русских пословицах и поговорках: “семь раз отмерь – один отрежь”. Инвесторы решили, что можно сэкономить на экспертизах. Но экспертизы (экологическая, геологическая, инженерная, историко-культурная) на самом деле не препятствуют строительству, не замедляют его, не удорожают, а наоборот, гарантируют его от будущих аварийных затрат. Аварийные меры всегда обходятся гораздо дороже. Заранее проведенная экспертиза позволяет откорректировать проект на стадии его разработки, избежать аварийных затрат.

            В 2006 г. стараниями строительного лобби были убраны многие полезные статьи из закона, и закон приобрел какой-то аморфный вид –перестал быть системой.

            Весной 2008 г. Комитетом по строительству Государственной думы были предложены новые поправки к закону. Предполагалось, что историко-культурную экспертизу и археологические исследования следует проводить только в тех зонах, которые уже объявлены зонами особого режима, т. е. связаны с историко-культурным памятником. Но где у нас эти утвержденные охранные зоны? Их не так уж много. Памятники археологии могут быть практически везде, но объявить охранной зоной территорию всей огромной страны невозможно. А если следовать букве закона, то зачем там нужна археологическая экспертиза, если на этих землях строить вообще запрещено? По поводу этих поправок мне пришлось выступить на очередном выездном заседании Общественной палаты в Новгороде Великом, что вызвало у общественности довольно бурную реакцию. Выяснилось, что авторы проекта вообще не собирались ни с кем его обсуждать и даже не поставили в известность Министерство культуры. В ответ мы организовали поток писем из регионов – в Госдуму, в Совет Федерации, в Службу Президента. Тогда эти поправки не прошли, потому что общественное мнение свою роль сыграло.

            Сейчас разворачивается новый этап борьбы за законодательство. Инициатива исходит от Комитета по культуре Государственной Думы во главе с Г.П. Ивлиевым. Реальными разработчиками проекта изменений в ФЗ № 73 являются Г.А. Томчин (президент Фонда законодательной инициативы) и его помощники. Законотворцы вынесли свой проект на обсуждение (за что им спасибо). Первое широкое обсуждение 9 апреля 2009 года в Москве, на заседании Общественной палаты, показало, что разработчики проекта совершенно не представляют себе, что такое археология, какое археологическое наследие у нас есть, какое оно имеет значение.

            В конце апреля состоялось еще одно заседание в Пскове. Последняя встреча с авторами проекта состоялось 29 апреля на базе С.-Петербургского отделения ВООПИиК. Законотворцы все-таки решили прислушаться к мнению археологов и собрать предложения по проекту изменений в Закон. Поступили предложения из Москвы, из Института археологии, от нашей Ассоциации, из Пскова, Новгорода. Мы поспособствовали унификации этих предложений, суть которых состоит в следующем:

 1. Археологическое наследие следует признать государственным ресурсом. Если мы признаем, что археологические памятники – это государственная федеральная собственность, то они могут и должны рассматриваться как государственный ресурс наряду с полезными ископаемыми, водными и пр. ресурсами, и контроль над всеми производимыми с ними действиями должен осуществляться государственными органами.

2. Надо исходить из презумпции наличия археологических памятников, археологических материалов на любом до сих пор не обследованном земельном участке (тезис, сформулированный С.В. Трояновским, г. Великий Новгород).

3. В закон надо включить, восстановив в несколько измененном виде статью 34, необходимость обязательной археологической экспертизы любого земельного участка, отводимого под любую хозяйственную деятельность. Поскольку у нас в законе термин “хозяйственная деятельность” определенной дефиниции не имеет, то надо иметь в виду любую строительную, мелиоративную, сельскохозяйственную деятельность, гидротехническое строительство. Если инвестор берет в собственность или в аренду участок земли, то прежде чем что-то там делать, он должен провести экспертизу, получить результат археологического обследования, и на этой основе согласовать свои дальнейшие действия с местными органами охраны памятников.

            Это тот минимум, который мы предложили в качестве поправок. Поскольку в законопроекте имеется много других недоработок, которые касаются не только археологии, желательно в целом с этим законопроектом еще поработать.

            В законе есть предложение по созданию единого реестра памятников. Но это пока неосуществимо. Огромное количество материалов рассеяно в стране, начиная от архива Императорской комиссии в С.-Петербурге и кончая архивами местных органов охраны. Я не говорю об институтах, музеях, в которых тоже есть археологические материалы. Чтобы свести все это в единый формат потребуется несколько десятков лет. А деньги государство не даст – это надо понимать. Современное государство стремится передать свои функции общественным организациям, а за собой оставляет разрешительно-запретительные и налоговые. Мы должны быть готовы к этому.

            Некоторые процедуры, которые пытаются прописать в законе – мониторинг, паспортизация, историко-культурная экспертиза – также потребуют больших средств и усилий. Надо вначале прописать хотя бы регламент для историко-культурной экспертизы. Нормального, утвержденного регламента у нас пока нет, а то, что предлагалось, написано людьми не очень компетентными. Придется нам всем коллективно этим заниматься. Мы несколько вариантов подобных регламентов уже написали. Видимо настала пора проводить их в жизнь.

            В 1992 г. Россия подписала Конвенцию Совета Европы по охране археологического наследия, и сейчас, 18 лет спустя, она собирается ее ратифицировать. Это означает, что наше законодательство необходимо привести в соответствие с международными нормами. В своем же нынешнем виде ФЗ № 73 вступает в противоречие с этими нормами и даже с Конституцией РФ (статья 44, пункт 3): «Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры». Рассмотрение предложенных в ФЗ № 73 изменений, которые предполагалось принять в первом чтении в июне этого года, снова отложено на неопределенный срок. Это дает нам некоторое время для внесения наших собственных предложений, для разработки наших собственных поправок в ФЗ № 73.

           Охранная археология, как вид научной деятельности, тесно связанный с хозяйственной деятельностью, сложилась. Это объективно, потому что достаточное количество организаций помимо Института археологии РАН, С.Петербургского университета ею занимаются, включая негосударственные организации. Так как эти организации не подчинены друг другу, следует подумать о едином подходе к научным исследованиям. Это назревший вопрос. Без этого возникает опасность несопоставимости результатов научных исследований. Такие случаи мы можем встретить даже на примере нижегородской археологии: отдельные участки раскопок не читаются вместе, хотя это единый археологический комплекс. Но археологи копали разные. Вопрос не в качестве – по-разному можно работать. Ошибки тоже допустимы. Но должны быть единые принципы. Соответственно регулирование и государственный контроль   должны быть и методическими.

Следует осуществлять государственный контроль в системе: от начала (получения разрешения на исследователя), в момент производства работ (какие этапы нужно выделить, какие нужно контролировать), по завершении (сдача отчета и оценка его качества, передача коллекций). Это требует людей, это требует усилий и желания. Последнего добиться трудновато, потому что, если охранную деятельность госоргана ограничить только выдачей разрешения и принятием отчета – то контроля нет. Потому что красивый отчет – это еще не отчет, если, скажем, автор этого отчета не увидел что-то, что-то важное не зафиксировал. Классический пример: археологические охранные раскопки для зачистки территории от археологических памятников. Каламбур, но в этом каламбуре отражается реальное состояние дел, потому, что услуги по зачистке территории от археологических памятников сейчас востребованы.

         Вернемся к открытым листам. То, что старые времена не вернутся – это должно быть понятно. Государство в лице Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия (далее – Росохранкультура) взяло на себя функцию выдачи, приостановления и прекращения действия разрешений (открытых листов) на право проведения работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия (далее соответственно – разрешения (открытые листы), археологические полевые работы). Это закреплено в законодательстве. В частности отсылаю к пока ещё официально не опубликованному приказу Росохранкультуры от 3 февраля 2009 г. N 15, которым утверждено Положение о порядке выдачи разрешений  (открытых листов) на право проведения работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия.

           Но это чисто формально. Вопрос в другом. Говоря об открытых листах, мы в них как разрешении на научную и охранную деятельность утрачиваем содержательную часть. То есть, само разрешение выдано, исследователь (организация) приступила к работе. А какой же будет научный результат? Археология палеолита и древнерусского государства – разные вещи, и методы изучения их различны. Каким критериям должен удовлетворять исследователь: опыт работы, предыдущие работы? Как оценить эту работу? Кому никогда нельзя больше давать открытый лист? Может сложиться такая ситуация, при которой исследователь будет получать открытый лист на объект, чтобы потом забыть о нём и археологии на всю жизнь. Такая практика в других областях деятельности есть. Возможны ситуации, при которых исследователи, получая открытый лист на объект, благополучно “закапывают” его, потому что для них мнение научного сообщества неважно – у них коммерческий интерес и данный объект с научной точки зрения их не интересует. Выработать критерии допуска к охранной археологической деятельности не с формальной, чиновничье-юридической, а с содержательной, исследовательской точки зрения господа-чиновники не смогут по определению, они выполняют управленческую функцию, отличную от научной. Именно поэтому г-н Кибовский А.В. – руководитель Росохранкультуры на 2(18) Археологическом Съезде призывал археологов помогать его службе. Я понимаю, что не все может получиться. Но если профессиональное сообщество не выработает этих критериев, за него этого не сделает никто.

            Как практикующий археолог и одновременно директор негосударственной археологической организации я бы хотела обратить внимание на то, как работают или не работают существующие нормативно-правовые документы, и что сулят нам новые.

        1. О ФЗ№73. «Археологическая Служба» начинала работать еще при «старом» законе (1978г.) Я не буду называть законы полностью, т.к., полагаю, в сегодняшней нашей аудитории всем понятно, о чем идет речь. Могу с полной ответственностью сказать: с ним работать было можно. А вот, хотели ли чиновники и застройщики его выполнять, это – другой вопрос. В 2002 году появился ФЗ№73. При всех его недочетах, недомолвках, нестыковках и т.д., он тоже работает. По крайней мере, он дает возможность выполнять необходимые охранные археологические действия, не вступая в противоречие с ним. Вопрос не в его «недееспособности», а в отсутствии надлежащего контроля за его исполнением. На всех уровнях. От местного до федерального. Работает и еще один документ: СЦНПР-91. Проверено многолетним опытом многих практикующих организаций. Ущербность этих трех документов – в их неизменном подходе к объектам археологического наследия без учета их специфики, их отличий от недвижимых объектов культурного наследия и как следствие без учета специфики организации контроля за их сохранением и проведением охранных мероприятий. Я уже много лет пытаюсь понять, и никак не возьму в толк, почему охранные археологические работы в СЦНПР-91 рассматриваются фактически, как  составная часть   реставрационных работ. То же самое и в СРП-2007г. Конечно, подчас при реставрационных работах нужны услуги археологов. Но само по себе археологическое наследие- это особый вид культурного достояния. Сегодня это ни у кого не вызывает возражений. Все это понимают. Так почему же вопросы его сохранения и использования в нормативных отечественных документах до сих пор не оформлены должным образом?

          В интересах грамотной и продуктивной организации работы по сохранению археологического наследия, на мой взгляд, нужен отдельный закон. И попытки создания такого закона были. Я была членом рабочей группы по его разработке в начале 90-х годов и помню, как он лег под сукно где-то в структурах верховной власти. В сегодняшней ситуации кризиса в стране было бы наивно надеяться на появление такого закона в ближайшее время. На мой взгляд, пусть ФЗ№73 остается таким, какой он есть. Уж кого родили, того и родили. Сама идея периодического внесения в него поправок мне кажется не просто бесполезной, но и вредной. Во-первых, поправки разрушают его концепцию, его структуру. Это все равно, что сшить костюмчик, а потом начать его переделывать: тут пуговицу отпороть, тут складочку добавить, тут удлинить, там подрезать. А в итоге, глядишь, от фасончика ничего и не осталось. С поправками Закон становится запутанным, громоздким, в отдельных вопросах противоречивым. Это мешает его эффективно применять на практике и только создает условия для укрепления коррупции. Думаю, что ФЗ№73 должен оставаться базовым документом, уточнения и разъяснения к нему должны регулироваться не поправками, а различными системно и грамотно подготовленными подзаконными актами и регламентами. Работа по их созданию должна вестись постоянно, под руководством Росохранкультуры, и что самое главное, с привлечением регионов. Ведь в регионах накоплен огромный опыт. В тех субъектах РФ, где региональные органы охраны много лет занимаются управлением археологическим наследием, в рамках их полномочий разрабатываются и успешно применяются документы локального, местного действия. От этого всем: и чиновникам, и застройщикам, и исследователям работать становится только легче. И археологическому наследию это на пользу.

            2. Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. N 407
“О Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия” все функции по контролю за объектами культурного наследия федерального значения закреплены за федеральным органом -Росохранкультурой. Объекты археологического наследия по закону (ст.4) относятся именно к этой категории. Разве из этого не следует, что вся «охранная археология» теперь в руках федеральных органов? Я с мая у чиновников ищу ответ на вопрос. Сколько  опрашиваемых, столько мнений.  Однозначного нет. А чем руководствоваться нам, археологическим организациям, при получении согласований, разрешений. Законом? Постановлением правительства? Или ситуацией? Или как? Отсутствие ясности в разграничении полномочий между федеральными и местными органами охраны в части управления археологическим наследием сводит на нет практическую работу. Пока чиновники разных уровней разбираются, кто за чем должен следить, застройщик, если он не трус и наглости ему не занимать, знай себе копает и строит. Без археологов. А уж когда нулевой цикл пройден, поди докажи, что там в земле было. Кроме того, неразбериха с тем, в чьем ведении по закону находятся объекты археологического наследия, дискредитирует и сами правовые документы, которые, по сути, не выполняются, и всю госохрану в целом, и самих чиновников. А уж раз госчиновникам можно не следовать букве закона, то, что о простых смертных говорить?

                 Необходимо четкое, разумное и прозрачное, опять-таки исходя из накопленного опыта, разделение полномочий между органами охраны разного уровня и выстраивание вертикали контроля за сохранением археологического наследия.

              3. Найдя  в Интернете приказ Росохранкультуры N 15 от 3 февраля 2009 г. о новом порядке выдачи открытых листов и внимательно изучив его содержание, сразу могу сказать, «костюмчик что надо». «Сидит по фигуре». Все в нем подобрано просто идеально, как говорится, «со вкусом». Наш юрист высоко его оценил. А я не поняла, на кого «этот костюмчик сшит». Ну, вот что хотите со мной делайте, но только не на археологию. Хотя, повторюсь, с виду все просто здорово. Не буду утомлять присутствующих детальной разборкой этого документа. Каждый может это сделать самостоятельно. Заострю внимание только на нескольких моментах. То, что право выдачи открытых листов переходит к чиновникам, в этом нет ничего страшного. По большому счету, какая разница, кто будет подписывать и выдавать этот документ. Наверняка, многие, помнят тот период, когда открытые листы мы получали из ОПИ с дополнительным штампиком Министерства культуры. Ну и что. Работать не мешало.

             В документе немало правильных и грамотных положений.  Но главное, на мой взгляд, в другом. Вопрос не в том, кто будет выдавать, а как и кому и зачем. Фактически, предлагается совершенно новая схема управления археологическими полевыми работами не только как охранными действиями, но и как научными исследованиями. При этом из поля зрения разработчиков выпала содержательная часть археологических полевых работ и в том, и в другом качестве. Перечень документов при подаче заявки на Открытый лист не предусматривает археологические работы на инициативной основе. А они есть. Я знаю немало археологов, которые сами копят деньги и на свои деньги проводят небольшие, но научные исследования. Нет места и для археологов, работающих в учреждениях, где Уставами не предусмотрены такие виды деятельности, как археологические полевые работы. Под эту категорию могут попасть и те, кто работает в музеях, и те, кто работает в вузах.

       По новому документу  выстраивается следующая цепочка взаимоотношений : Исследователь (держатель открытого листа)- Росохранкультура – Институт археологии РАН. А как же органы охраны на местах? Теперь исследователю достаточно будет их только уведомить о начале работ.. Отчет исследователь сдаст в Институт археологии, заявку на новый открытый лист напишет в Росохранкультуру. Простите, а как же функции органов охраны субъектов РФ? Или с них уже сняли полномочия по контролю за археологическим наследием? Неужели за каждым раскапываемым памятником, за каждым участком обследуемой территории, за каждым разрытием   отдельно взятой городской территории уследит Росохранкультура? Ведь охранная суть археологических действий не сводится только к точному следованию методике полевых работ. В основе лежит обоснованная целесообразность объемов выполняемых работ. Из Москвы уследить за всей Россией не удастся. Если этот механизм будет приведет в исполнение в том виде, в каком он сейчас прописан, у нас рухнет вся охранная археология.

            Другой вопрос о роли и месте археологических организаций, которые организуют и проводят археологические исследования. Ведь всем понятно, что для проведения археологических работ иметь только исследователя с открытым листом мало. Нужна какая-никакая материально-техническая база, транспорт для разведок, производственные помещения, в том числе для временного хранения находок, компьютеры, принтеры, сканеры, копиры (попробуй без них сейчас сделать отчет на современном уровне!). Да мало ли чего еще нужно, чтобы провести качественно археологические полевые работы и сделать не менее качественно отчет. Или мы исходим их допотопного представления о том, что вся археология держится на людях, вооруженных лопатой и только? А организация самих работ? Приглашение узких специалистов антропологов, почвоведов, остеологов? Организация рабочих мест, обеспечение соцпакета ? Нет, не держателю Открытого листа. Команде, которая будет с ним работать. Кто за все за это несет ответственность? Сегодня на местах за охранные полевые работы перед государственными органами охраны несет ответственность именно археологическая организация, «юрлицо», а не «физлицо» с Открытым листом. Именно оно («юрлицо») отвечает за качество, объем и надлежащее исполнение археологических полевых работ, как с охранной, так и с научной точек зрения. А где копится и обобщается собранный исследовательский материал? Архив Института археологии – это всего лишь место для хранения научной документации. Аккумуляция и осмысление, обобщение нового знания происходит на местах, опять же в археологических организациях. Естественно, одни это делают лучше, другие хуже. Третьи, как это ни прискорбно, сегодня этим совсем не занимаются. Но от этого ситуация не меняется. А что предлагается в новом документе? Об участии организации и ее ответственности – ни слова. Ей достаточно в своем Уставе иметь археологические полевые работы как вид деятельности, нанять на работу археолога и ходатайствовать перед Росохранкультурой о выдаче ему Открытого листа. С чиновничье-бюрократических позиции здесь все в порядке. Но только с этой позиции. Давайте посмотрим с другой стороны. Получается, для того, чтобы заниматься археологической деятельностью, организации достаточно иметь нужную строку в Уставе и под рукой – археолога с правом получения открытого листа. Значит, например, ликеро-водочный завод, птицефабрика, и даже бюро ритуальных услуг, при необходимости, внеся в свой устав такую строчку (а в этом нет ничего противозаконного),сразу попадают в число археологических организаций. Не смешно.

           Можно и другой вариант рассмотреть. У тех, кому охранная археология тормозит получение прибыли и сверхприбыли, разве не найдется сумма, необходимая для открытия «одноразовой» фирмы с нужной строчкой в Уставе. По своей скромности эта сумма не сопоставима с теми потерями, которые несет Застройщик. Нет, это не затраты на археологические работы. При нынешней  бесконтрольности, он может и не расплачиваться. С рук сходит. Такие случаи сплошь и рядом. На охранных раскопках Застройщик теряет время. А для него время – деньги. В прямом смысле. Уж точно не за получение нового знания о прошлом человечества он готов платить. Ему нужна экономия времени. Для этого можно и фирму с соответствующей строкой в Уставе на время организовать, и покладистых археологов найти, и приложить к заявке на открытый лист копии несуществующих договоров (а уж  липовую оферту сотворить – проще пареной репы), и получить открытый лист, и даже сдать  формально полноценный отчет. И не проводить при этом работ в необходимом объеме. Ответственности никакой. Кто потом без текущего контроля со стороны госоргана докажет, что здесь что-то не так. В отчете нет об этом информации, да Институт археологии и не обязан за этим следить. У него другая функция. При этом не будет нарушена не только буква, даже знак препинания нового документа. В результате – коротко и быстро, и главное, ничего формально не нарушая – желанное разрешение на строительство. Я специально нарисовала такую страшилку, чтобы показать, что формально в такой ситуации придраться будет не к чему. Я бы не стала на этом заострять внимание, если бы не знала реальную ситуацию в охранной археологии. Нет, таких фирм-однодневок я не встречала, и ликеро-водочный завод с изменениями в Уставе – это плод моих размышлений. Но то, что, за очень редким исключением, Застройщик нацелен лишь на видимость соблюдения закона, я это знаю не понаслышке. Если уж сейчас нет должного, а главное, оперативного контроля за деятельностью застройщиков, когда этим в регионах  занимаются местные органы охраны, то что будет с ноября  нынешнего года, когда эти органы по новому документу фактически отстраняются от участия в организации охранных работ. Получается, что Росохранкультура сама по себе, органы охраны и археологические организации в регионах – сами по себе. С трудом верится, что это пойдет на пользу делу. Нужен единый действенный механизм, в котором слаженно, прозрачно и подконтрольно будут работать на общее благо и чиновники разных уровней, и исследовательские организации, и держатели Открытых листов. В противном случае, новорожденный  документ будет жить отдельной, отличной от реальной, жизнью.

            Последнее обсуждение проекта  федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и в отдельные законодательные акты Российской Федерации», состоявшееся в Общественной палате 9 апреля 2009 года показало, что археологи могут консолидировано не только выражать озабоченность происходящим с сфере законодательства по охране археологического наследия, но и готовы принимать участие в его разработке. Думаю нам всем надо смелее и настойчивее отстаивать свои права участников процесса сохранения и изучения той части обшенационального культурного наследия, с которым связана наша профессиональная деятельность. В этом я вижу социальную ответственность перед обществом всех, кто причисляет себя к научной археологической корпорации, включая и себя, и сотрудников «Археологической Службы».

             Итак, выступления закончены. Благодарю всех участников и объявляю перерыв на 2 недели. Напоминаю, что в течение 2-х недель мы ждем по эл. адресу<hanum 48@ mail.ru> с пометкой «На Круглый стол» высказываний, соображений, замечаний, критики, ну,  а также   одобрения и поддержки   наших читателей, после чего переходим к обсуждению поставленных вопросов. А сейчас небольшая чайная пауза. Круглый стол уже накрыт для чаепития. Самовар вскипел. И баранки свежие-свежие. Вам как? Покрепче? С лимончиком?