II. Законодательство

[109]

Законодательство относится к числу важнейших документов по истории любого общества, поскольку оно составляет правовую основу государства; оно регулирует и направляет всю повседневную работу государственных и общественных организаций, вводит отношения между гражданами и организациями в определенную юридическую норму.

Значение этих документов очень велико. Однако их оценка в учебниках, мягко говоря, не объективна и преувеличенно восторженна. Она целиком исходит из господствовавших представлений о нашем обществе как самом лучшем в мире, самом совершенном. Например, в учебнике М.Н. Черноморского читаем: “Законодательные источники Советского государства коренным образом отличны от законодательных источников капиталистических, феодальных и других государств. Основная цель законодательных источников советской эпохи — решать великие задачи строительства коммунизма”[1]. Оставим в стороне редакционные погрешности этого пассажа и обратим внимание на сам характер оценки рассматриваемого явления и позицию автора как оторванную от реальности и надуманную. И далее все в том же духе: “Особенностью советских законодательных источников является то, что они основаны на изучении объективных законов развития советского общества”, “законодательные источники покоятся на строго научной основе”, “советские законодательные источники являются классической документацией в отношении порядка их разработки, прохождения и утверждения” и т. п. чепуха, поданная с позиций самодовольства и самовосхваления.

Законодательные акты требуют строгого объективного анализа и как юридические документы, и как

[110]

исторические источники. Историку в его работе приходится сталкиваться с актами и утратившими, и сохранившими свою юридическую силу.

Законодательный акт — особый вид исторического источника, требующий применения определенных приемов анализа, позволяющих наиболее полно раскрыть его содержание, значение, особенности. При общности основных принципов изучения законодательных актов методика работы с ними не одинакова. Это зависит от типа документа, назначения, времени создания и пр. Скажем, конституции и конституционные акты будут изучаться несколько иначе, чем аграрное, трудовое или иное отраслевое законодательство; отличия в разработке, прохождении и утверждении современного законодательства от процессов создания первых декретов Советской власти неизбежно вызовут и различия в методике их изучения.

Среди отличий законодательных источников приходится отметить отличия и по чисто номенклатурному принципу. До Конституции СССР 1936 г. существовало много разновидностей законодательных актов; конституции, постановления съездов Советов, решения сессий ЦИК СССР. Какое-то время, помимо декретов, силу закона имели постановления и распоряжения ВЦИК и СНК.

“Декретный” период характеризуется отсутствием устойчивой терминологии законодательных актов. Разнородные по содержанию и функциональному назначению документы имели иногда одинаковые обозначения, а однородные по содержанию акты именовались отлично друг от друга. Словом, это был период, когда, по словам С. Есенина, “еще закон не отвердел”.

Источниковедческий анализ законодательства может проводиться в ряде плоскостей. В каждом случае будет специфическая постановка задачи: изучение истории текста акта как процесса в целом и его отдельных звеньев, установление роли того или иного лица в его разработке; анализ места акта в системе законодательства; выяснение характера законодательной нормы, господствующих правовых представлений; ис-

[111]

следование законодательного акта в плане отражения в нем тех или иных аспектов социально-исторической действительности, констатации существующих представлений; анализ процесса его реализации, толкования и др. аспектов его жизни до момента утраты им юридической силы или переработки.

И все же методика работы с законодательными актами лучше, чем с другими видами источников, поддается определенному обобщению. Поэтому в приведенной ниже лекции акцент будет сделан на методической стороне дела.

Процедура исследования может быть в самом общем виде представлена следующим образом.

I. Реконструкция процессов создания законодательных актов:

А. Анализ истории создания законодательного акта.

Б. Анализ и интерпретация его юридических норм. Анализ формосодержательной структуры.

II. Реконструкция функционирования актов в социальной действительности — до момента утраты юридической силы.

Остановимся более подробно на А

“Анализ истории создания законодательного акта”.

I. Источники права

Всякое право представляет собой систему норм, выражающих волю господствующего режима. Содержание воли, выраженной в праве, определяется социальными факторами. Экономика непосредственно не приводит к возникновению норм права. Экономические факторы проходят через сознание людей и в виде правовых идей и требований воплощаются в праве.

[112]

Огромное влияние на формирование права оказывают также политика, борьба и сотрудничество классов и социальных групп. Все эти факторы служат необходимыми предпосылками (экономическими, политическими и пр.) возникновения правовых норм, но не могут рассматриваться как непосредственная причина или сила, вызывающая их появление на свет. Эти предпосылки находят свое выражение в праве не прямо, а через посредство государства.

Для советского права основным и почти единственным источником права считался нормативный правовой акт. Однако было бы неправильно не упомянуть и такие источники права, как нормативные акты общественных организаций (КПСС прежде всего), юридическая наука, обычай. Ныне обычай (обычное право) как источник права почти не находит применения, а вот в Земельном кодексе 1922 г. еще имелись отсылки к обычаям при разделе крестьянского двора.

Конечно же, широчайшие возможности открывала практика революционных преобразований и “социалистического” строительства.

Источниковедческое понимание источников права тождественно юридическому пониманию; однако при изучении каждого конкретного законодательного акта имеется и чисто источниковедческое понимание проблемы, а именно когда речь идет об источниках текста.

2. Законодательная инициатива

Непременным условием является выяснение причин появления документа, изучение конкретно-исторической ситуации, обусловившей появление закона. При этом важно учитывать, что законодательная инициатива на разных этапах развития нашего государства не была явлением стабильным. До принятия Конституции СССР 1936 г. законодательная власть осуществлялась несколькими органами: всесоюзными и республиканскими съездами Советов, ЦИК СССР и республик, СНК СССР и республик. По Конституции СССР 1936 г. законодательная инициатива принадлежит только Верховному Совету СССР.

В создании многих первых советских декретов основная роль принадлежит главе советского государства В.И. Ленину. Он являлся автором важнейших декретов (о земле, о мире, “Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа” и др.) или их инициатором. Известны многочисленные ленинские тезисы, которые послужили основой будущих декретов: например, о национализации банков (декабрь 1917 г.), о роспуске Учредительного собрания (январь 1918 г.), о национализации торгового флота (январь 1918 г.), по продовольственному вопросу (август 1918 г.), о потребительских коммунах (декабрь 1917 г., март 1919 г.) и др[2].

Ленинские работы служили и важнейшим идеологическим обоснованием ряда законодательных актов.

3. Законопроекты

“Появление законопроектов, как правило, нескольких, следующих друг за другом, а иногда и параллельных, связано с деятельностью специальных комиссий. При этом иногда нужно различать комиссии, официально утверждаемые высшими органами государственной власти, и так называемые рабочие комиссии, в которые привлекались главным образом специалисты. Эти рабочие комиссии и создавали первоначальный проект закона в целом или по частям (темам).

Анализ проектов требует тщательного сопоставления текстов различных редакций.

а) Обсуждение законопроектов

Обсуждение происходило на разных уровнях: съезды Советов, ВЦИК, различные комиссии и подкомиссии, партийные фракции (в период вхождения левых эсеров в состав советского правительства). Важно установить этапы и очередность прохождения законопроекта. Разработка аграрного законодательства, как никакого иного, проходила в острой политической борьбе; нередко на первых декретах может и печать компромисса, и своеобразной идеологической окраски (“социализация” — наиболее яркий тому пример).

[114]

нормативных актов. Одно время даже Кодекс законов о труде имел гриф “Для служебного пользования”.

4 тысячи постановлений приняло Правительство СССР в 1948 г., но для всеобщего сведения Управление делами Совмина опубликовало в “Собрании постановлений Правительства СССР” менее 100 актов. А с 1950 г. “Собрание” вообще перестало выходить. Позднее к нему вернулись, но старые принципы обнародования актов действуют и поныне. В “Собрании” мы найдем далеко не все нормативные постановления Совета Министров СССР. Многие из этих актов остаются недоступными широкой общественности.

В целях облегчения пользования нормативными правовыми актами выявляются противоречивость и несогласованность между ними и они подвергаются систематизации. Под систематизацией нормативных правовых актов понимается их определенная упорядоченность. Различают две основные формы систематизации: инкорпорацию и кодификацию.

Инкорпорация представляет собой внешнюю обработку нормативных правовых актов, объединение и расположение их в определенной последовательности. Инкорпорированные акты издаются в виде сборников, причем форма акта сохраняется полностью. Содержание актов подвергается изменению в том случае, если после принятия в них внесены изменения или дополнения. Из актов исключаются те статьи и пункты, которые отклонены или признаны утратившими силу. Инкорпорация может быть официальной и неофициальной. Примером официальной инкорпорации может быть подготовленное в 1928 г. “Систематическое собрание действующих законов РСФСР за 1917-1927 гг.”

Под кодификацией понимается такая систематизация нормативного материала, при которой производится его переработка; устаревшие правовые нормы исключаются или заменяются новыми. В результате создается единый сводный нормативный правовой акт

б) Работа редакционных комиссий

Редакционные комиссии отличаются от рабочих тем, что совершенствуют уже готовый текст законопроекта перед его окончательным утверждением. Однако это не значит, что на предпоследнем этапе работы в законопроект вносились незначительные поправки. Нередко именно на этой стадии вносились существенные поправки, резко менявшие смысл отдельных важных статей или целых разделов (например, замена земельных комитетов Советами как органами распоряжения землей в “Основном законе о социализации земли”; коренная переработка 1-го раздела Конституции СССР 1936 г. после первого прочтения проекта И.В. Сталиным 17 апреля 1936 г., в результате чего трактовка общественного строя СССР как общества бесклассового была устранена).

4. Окончательная редакция. Ее роль в историческом исследовании

Окончательная редакция для первых декретов не всегда тождественна первым публикациям, о чем свидетельствует многолетняя кропотливая работа Е.А. Луцкого над Декретом о земле. Для всего последующего законодательства последняя редакция, отражавшаяся в подлиннике законодательного акта, имеет уже чисто символическое значение, ибо закон входит в силу по обнародованному тексту.

5. Публикации

Выбор публикации источника имеет немаловажное значение, особенно для периода первых лет Советской власти.

Официальным изданием актов центральной государственной власти с 1917 г. являлось “Собрание Узаконений Рабочего и Крестьянского Правительства”, с 1924 г. — “Собрание Законов и Постановлений Рабоче-крестьянского Правительства СССР”, а с 1936 г. — “Ведомости Верховного Совета СССР”. Кроме того выходило Собрание постановлений Правительства СССР”. Однако в него включались далеко не все документы. Еще при Сталине складывалась и внедрялась порочная практика засекречивания

[116]

(кодификационный акт), регулирующий определенную группу общественных отношений[3].

Различия между кодификацией и инкорпорацией (юристы не пришли здесь к единому мнению) с точки зрения источниковедения значения не имеют. Источниковеду важно знать лишь то, что нормативный акт с момента его принятия может претерпевать за время своего функционирования изменения и дополнения и ко времени его систематизации может быть не тождествен первоначально утвержденной редакции. Для законодательных актов первых лет Советской власти особо важное значение имеет их публикация в газетах. Постановлением Совнаркома от 21 ноября 1917 г. был установлен порядок, по которому все официальные правительственные материалы могли публиковаться только после их утверждения главой правительства в “Газете Временного Рабочего и Крестьянского Правительства”, а 24 ноября 1917 г. Совнарком принял решение об обязательной публикации декретов всеми советскими газетами[4].

Однако по причине чрезвычайных условий того времени ряд декретов совсем не появлялся в “Газете Временного Рабочего и Крестьянского Правительства”, а был напечатан помимо нее; иногда “Газета” лишь перепечатывала тексты других изданий, в каких-то случаях текст “Газеты” оказывался менее обработанным, чем в других изданиях[5]. Поэтому необходимо привлекать все другие основные печатные источники того времени и в первую очередь “Известия”, “Правду”, “Деревенскую бедноту” и пр.

В центральной советской периодической печати мы находим первую редакцию, в которой документ вошел в жизнь в качестве законодательного акта. Однако не-

117]

смотря на то, что первая публикация правительственных актов в центральной периодической печати является основным источником для изучения этих актов, она не свободна от погрешностей, которые можно устранить при помощи других источников, в частности, последующих публикаций, среди которых нужно выделить различные ведомственные издания. Так, например, сличение текста “Положения о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию”, опубликованного в газете “Известия ВЦИК”, № 34, 14 февраля 1919 г. и в “Собрании Узаконений и Распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства” № 4, 1919, ст. 43 с текстом Положения, опубликованным в виде брошюры Наркомзема (“Положение о социалистическом землеустройстве”. М., 1919), дает возможность восстановить в более точной редакции статьи 11 и 22 Положения[6].

Кроме того, следует учитывать, что иногда текст одного и того же декрета, опубликованного в одно и то же время, но в разных изданиях, передается по-разному. Примером такого разночтения может быть широко известный факт о публикациях Декрета о земле.

Тем не менее газетные публикации законодательных актов зачастую являются единственными сохранившимися источниками очень важных документов, например, таких, как Декрет о земле, “Основной закон о социализации земли”, “Положение о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию”.

Особо следует сказать о научной публикации первых законодательных актов, осуществляемых в издании “Декреты Советской власти” (тт. I-V. М., 1957- 1971), в котором отражена работа В.И. Ленина над теми или иными документами. Чтобы полнее представить деятельность Ленина, в этом издании наряду с официальными, утвержденными СНК текстами документов даются тезисы, наброски, проекты декретов, написанные В.И. Лениным или правленные им.

[118]

Советские конституции и важнейшие конституционные акты отражены в таком издании, как “История Советской Конституции (в документах). 1917- 1956” (М, 1957).

Б. Анализ и интерпретация юридических норм законодательного акта. Анализ формосодержательной структуры

1. Структура содержания

2. Юридические нормы

Здесь надо подчеркнуть два момента:

а) что нового вносит данный законодательный акт по сравнению с предыдущими;

б) важно отличать толкование юридических норм законодательного акта его современниками и историографией; при этом историографическая оценка законодательного акта может меняться (например, оценка Декрета о земле и “Основного закона о социализации земли”, разноречивые до настоящего момента оценки декрета СНК от 12 апреля 1918 г. “О потребительских коммунах”).

3. Историческое значение

Важно различать юридическое и морально-политическое или историческое значение документов. Скажем, “Основной закон о социализации земли”, а затем и последующее аграрное законодательство полностью поглотили содержание Декрета о земле, однако последний не потерял своего исторического значения как первого документа, ликвидировавшего помещичье и пр. нетрудовое землевладение. То же самое относится и к первой Советской Конституции.

II. Реконструкция функционирования законодательных актов в социальной действительности до момента утраты юридической силы

1. Обнародование, распространение

2. Толкование

С первых дней существования советской власти на исполнительную власть легла большая ответственность. От понимания каждым руководящим работником того или иного закона зависели судьбы тысяч и десятков тысяч людей. Поэтому чрезвычайную важность приоб-

[119]

ретает вопрос об интерпретации, особенно первых декретов, как в центре, так и на местах.

Например, I Всероссийский съезд земотделов, комбедов и коммун, состоявшийся в декабре 1918 г., показал непонимание некоторыми делегатами существа момента. Даже такой ответственный работник, как В. Мещеряков, характеризуя “Положение о социалистическом землеустройстве”, сводил главную задачу закона к “скорейшему установлению единообразия форм землепользования и к подготовке условий скорейшего перехода земледельцев от единоличных форм хозяйства к коллективным”[7].

На становление и развитие первых совхозов существенное влияние оказало различное толкование большевиками и левыми эсерами 13-го пункта “Основного закона о социализации земли” и ст. 3 п. “б” Конституции РСФСР 1918 г.

Местное правотворчество — также показатель восприятия, преломления и дальнейшего развития закона. Данный элемент особенно важен в период активизации народного правотворчества. Важно учитывать в этих условиях наличие центростремительных сил, старающихся быть максимально независимыми от центра и по-своему (не в смысле разнообразия творческого применения, а в смысле весьма вольного толкования) проводить (а то и не проводить!) в жизнь тот или иной закон. Например, изучение осуществления на местах декрета СНК от 12 апреля 1918 г. “О потребительской кооперации” показывает весьма вольное его толкование в ряде мест, стремление свести на нет идею компромисса с буржуазными кооператорами и осуществить в той или иной форме план создания потребительских коммун на базе полной национализации старых кооперативов, что в корне противоречило основным установкам декрета. Нечто подобное можно увидеть и в связи с осуществлением “Основного закона о социализации земли”, когда многие на местах считали, что не дело коммунистов поддерживать единоличные хозяйства, что та-

[120]

кие хозяйства нужно уничтожить вообще и строить только коммуны.

3. Инструкции, связанные с воплощением в жизнь законодательного акта. Они прямо, как, например, инструкция по осуществлению “Основного закона о социализации земли”, или косвенно связаны с тем или иным законом. Вместе с тем инструкции — отражатели того, как воспринят закон на местах, какие необходимы к нему разъяснения и т. п.

4. Запросы в центральные государственные и партийные учреждения с мест за разъяснением тех или иных положений закона — также важный элемент восприятия и применения (в смысле быстроты, смекалки, инициативы) того или иного закона[8].

5. Различного рода информация по ходу осуществления законодательного акта, безусловно, необходима.

Следующий важный этап в работе с законодательными источниками — определение структуры источниковой базы исследования. Она, на наш взгляд, должна включать следующие группы документов:

1. Документы законодательной инициативы.

2. Все редакции проектов.

3. Тексты проектов с замечаниями руководителей партии и правительства, заинтересованных ведомств и учреждений.

4. Окончательный текст.

5. Материалы обсуждения.

6. Поправки, внесенные в ходе обсуждения и редактирования.

7. Информация о прохождении законопроекта.

8. Переписка.

9. Воспоминания, дающие возможность установить или уточнить массу деталей, порой очень важных, на всех стадиях прохождения законопроекта.

10. Юридические и пр. документы, составляющие основу законопроекта.

[121]

11. Публикация закона.

12. Оценка общественностью и государственными деятелями законодательного акта.

Само собой разумеется, что на всех этапах источниковедческой работы с любой из названных групп документов предполагается применение всего комплекса источниковедческой критики.

Особое место занимает текстологический анализ проектов. Чем больше статей законопроекта, чем больше редакций, тем больший объем работы приходится выполнять. Иначе невозможно определить направление доработки законопроекта, а следовательно, невозможно выяснить и те силы, и тех конкретных авторов поправок, которые стоят за ними, что особенно важно в период, когда левые эсеры входили в состав Советского правительства, в период межпартийной борьбы.

Проблема авторства имеет немаловажное значение. Закономерно, что круг лиц, работающих над законопроектом, постепенно расширяется. Вообще же советские законы не являются плодом одиночек. Это продукт коллективного творчества.

Правда, существовали и существуют принятые в литературе названия “именных” законов: “Ленинский Декрет о земле”, “Сталинская Конституция”, “Колегаевский закон о социализации земли”, “Шлихторовский проект декрета о потребительских коммунах” и др. Однако все они, за исключением лишь первых ленинских декретов, являются продуктом коллективного творчества.

Если говорить о причастности конкретных лиц к тому или иному закону, то не в плане авторства, а в смысле наиболее активного участия в создании законопроекта. Но и тут людская молва допускала ошибки. Оказалось, что проект закона о социализации земли подготовил не А.Л. Колегаев, а И.А. Майоров; проект декрета о потребительских коммунах (декабрь 1917 г.) написал не А.Г. Шлихтер, а В.И. Ленин — аппарат Наркомпрода, который возглавлял Шлихтер, лишь детализировал проект. Остов Конституции СССР 1936 г. компоновался А.И. Стецким, Я.А. Яковлевым и Б.М. Та-

[122]

лем на основе материалов рабочих комиссий. Таким образом, проблема авторства законодательных источников должна решаться лишь путем установления всего круга лиц, связанных с созданием законопроекта, его обсуждением, редактированием.

Можно создать очень хороший закон, но, если он действует выборочно — благосклонен к одним и жесток к другим, то грош цена такому закону. Юридическая же сила закона по отношению ко всем и каждому зависит от политических, социально-экономических и пр. условий, от морального климата общества. Иначе закон всегда будет соответствовать той формуле, которую сотворил народ: “Закон — что дышло, куда повернул, туда и вышло”. А именно таковым было наше законодательство на протяжении 70-ти с лишним лет. Оно никогда ни в чем не давало гарантий советскому человеку.

Вершин нелепостей разработка нашего законодательства достигла при Брежневе. Закрепляя несовершенные свершения, законодательство создавало видимость развития прав и свобод личности, торжества законности и правопорядка, мало что меняя на деле. Но все единодушно поддерживалось и одобрялось. Даже о проекте новой Конституции СССР, где реально ничего нового не было, с трибун вещалось: “Да, это то, что мы ждали!”

Для чиновников, сочинявших в тиши кабинетов новые законы, решение тех или иных проблем не являлось главной задачей. В законах, по их убеждению, требовалось совмещать несовместимое: отражать настроения руководства, но таким образом, чтобы одновременно якобы учитывались и чаяния народа, декларировать права граждан, но не лишать всевластия партийно-государственный аппарат, не отставать от веяний времени и в то же время ничего существенно не менять.

Впрочем, все это вполне подходило для общества, где все вверх ногами, где сплошные кривые зеркала. Для такого общества в полной мере приемлемы слова Г.Р. Державина: “Законы читают лишь законодатели, а исполняют умалишенные”.

[130]

ЛИТЕРАТУРА

Поленина С.В., Сильченко Н.В. Научные основы типологии нормативно-правовых актов в СССР. М., 1987.

Лезов С.В. Юридические понятия и язык права в современных зарубежных исследованиях: Информационно-аналитический обзор. М., 1988. Язык закона. М., 1990.

Муромцев Г.И. Источники права: (Теоретические аспекты проблемы) // Известия вузов правоведения. Л., 1992. № 2.