ИЗ ИСТОРИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ (XVII – начало XX вв.)

Пудалов Б.М.

            Самоуправление в России имеет глубокие корни и в период до 1917 г. существовало в двух формах – местное и сословное. Местное самоуправление осуществлялось на определенной территории и с начала XVII в. носило преимущественно хозяйственный характер. Сословное самоуправление возникло как следствие сословного характера российской монархии и первоначально было тесно связано с местным самоуправлением. Данная особенность отчетливо проявилась в документах Архивного фонда Нижегородской области.

            В период XVII–нач.XVIII вв. в Нижнем Новгороде действовала земская изба – орган сословно-выборного самоуправления посадского и свободного крестьянского (черносошного) населения. Судя по сохранившимся документам, земская изба распоряжалась общинной землей, осуществляла раскладку и сбор податей, наблюдала за исполнением повинностей, ведала мерами, весами, выполняла полицейские и судебные функции по второстепенным гражданским и уголовным делом. В состав земской избы входили: земский староста, избиравшийся на 1-2 года из посадских людей города (в 1611 г. эту должность исполнял Кузьма Минин), земский судья – его заместитель, а также земский дьячок, отвечавший за делопроизводство. В помощь им избирались по волостям Нижегородского уезда земские целовальники, выполнявшие преимущественно хозяйственные функции. Земская изба полностью контролировалась приказной избой (орган административного управления региона); земские староста и судья подчинялись воеводе и приказному дьяку.

            Кроме самоуправления для посадско-крестьянского населения, в этот же период существовало и самоуправление для служилых людей (дворян и детей боярских) – так называемый «город», ведавший вопросами организации и прохождения военной  и административной службы. Во главе этого органа стоял городничий, выбиравшийся из числа наиболее значительных дворян Нижегородского уезда. Так, в XVIII в. должность городничего на протяжении ряда лет исполнял Дмитрий Жданов (род известен с XVI в.). В ходе реформ Петра I (1710–нач.1720–ых гг.) была предпринята попытка придать органам местного самоуправления большую самостоятельность и за счет этого сократить административный аппарат. С этой целью создавалась управленческая «вертикаль», во главе которой стоял Главный магистрат в столице, приравненный по статусу к коллегиям (центральным органам управления), а на местах – губернские и городовые магистраты, а также ратуши (в небольших городах). К магистратам и ратушам переходили функции земских изб, но только в отношении городского населения (то есть купечества и посадских ремесленников). Личный состав магистратов и ратуш формировался на выборной основе из местного купечества и, по замыслу реформаторов, должен был стать независимой ветвью административной и судебной власти. На практике это, однако, не получилось, и уже со второй четверти XVIII в. (то есть вскоре после смерти Петра I) магистраты и ратуши утратили административные функции, а с 1775 г. превратились в судебные органы по делам купцов и мещан. Архивные фонды этих учреждений свидетельствуют, что занимались они преимущественно взысканием долгов по закладным документам, раскладкой казенных повинностей, второстепенными хозяйственными вопросами (ремонт и благоустройство городов). В своей практической деятельности члены магистрата и ратманы всецело зависели от губернатора и чинов губернского правления; окончательно магистраты были ликвидированы Указом Сената от 13 апреля 1866г., а ратуши – после введения новых судебных уставов в губернии в 1869г.

            Дальнейшее реформирование самоуправления происходило в результате издания Екатериной II жалованных грамот городам и дворянству (21.04.1785 г.). На основании этих документов сословное самоуправление было окончательно отделено от местного: возникли губернское и уездные дворянские депутатские собрания, а позднее – купеческие и мещанские управы, возглавляемые старостами (крестьяне своего сословного самоуправления не имели). Одновременно в губернских и уездных городах создавались городские думы. Они являлись распорядительными органами самоуправления, осуществляли административные и налоговые функции, ведали благоустройством городов. Городские думы состояли из гласных от шести групп населения города, принадлежность к которым была обусловлена имущественным цензом и общественным положением (всеобщего избирательного права в России до 1917 г. не было). Городские думы избирали городского голову и исполнительный  орган – шестигласную думу, в которой каждая из шести групп населения имела по одному гласному. Председателем этого постоянно действующего учреждения был городской голова. Он же был председателем сиротского суда. Деятельность шестигласных дум проходила под опекой губернатора, наблюдавшего за распределением финансовых средств и принимавшего отчеты о расходовании сумм.

            Новым этапом в развитии местного самоуправления стали реформы 1860–ых годов (так называемые «великие реформы Александра II»). Отмена крепостного права позволила ввести самоуправление и для крестьян, так что в этот период органы самоуправления создавались отдельно для городского и сельского населения (городское и земское самоуправление, соответственно). По «Городовому положению» 1870г. система выборов в городские думы была изменена: выборы в шестигласные думы были отменены, их исполнительные функции были переданы вновь созданным выборным исполнительным органам – городским управам. Нижегородская городская управа состояла из отделений: счетно-податного, хозяйственного, строительного и отделения секретаря управы. Каждое отделение имело несколько столов. Кроме того, 23 февраля 1863 г. в Нижнем Новгороде было учреждено городское депутатское собрание с целью определения принадлежности жителей города к сословиям и внесения сведений о них в «обывательскую» книгу. В феврале 1871г. по постановлению Нижегородской городской думы для ведения такой книги была создана особая комиссия. 17 декабря 1871г. по постановлению городской думы комиссия была закрыта, и все ее дела переданы в городскую управу. Городская управа также создавала временные комиссии, призванные решать вопросы городского благоустройства, налогообложения, хозяйственные или связанные с проведением благотворительных акций. Городские думы и городские управы ликвидированы в 1918г.

            По «Положению о губернских и уездных земских учреждениях», утвержденному 1 января 1864г., были созданы органы земского самоуправления (то есть самоуправление в сельской местности). Распорядительными органами земств были губернское и уездные земские собрания, а исполнительными – губернские и уездные земские управы. Земское собрание (и управу) возглавлял председатель; на эту должность избирались, как правило, видные представители местного дворянства. Выборы депутатов земских учреждений проходили раз в три года – от землевладельцев (помещиков) и от крестьян (в последнем случае – через выборщиков, избиравшихся на сельских и волостных сходах). В сферу компетенции земских собраний входили: устройство и содержание местных путей сообщения, земской почты, земских школ, больниц, богаделен, приютов, наблюдение за местной торговлей и промышленностью, ветеринарная служба, организация кредита и страхового дела, улучшение существования кустарных промыслов, ведение земской статистики.

            Выборы в земские учреждения Нижегородской губернии впервые прошли в 1865г. после подготовительной работы по составлению списков избирателей и ведомостей о сельских обществах. Было избрано 402 гласных (189 от землевладельцев, 175 от сельских обществ). Следует отметить, что, судя по документальным отчетам, активность избирателей на первых выборах была незначительной. Все избранные председатели уездных земских управ принадлежали к видным нижегородским дворянским фамилиям.

            Первое губернское земское собрание открылось 29 ноября 1865г.; на этом заседании была избрана губернская земская управа, начавшая свою работу 31 декабря 1865г. В дальнейшем губернское земское собрание на своих съездах определяло основные направления деятельности земств в губернии и утверждало бюджет. Бюджеты земств складывались из доходов, поступающих от земского имущества, обложения недвижимых  имуществ – земель, лесов, промышленных заведений, сборов документов на право торговли и промыслов. Первоначально до 50% средств шло на содержание аппарата, но по мере возрастания бюджета, доля затрат на само земство составила всего 5%. Практическую работу земских учреждений осуществляла земская управа как орган исполнительной власти, включавшая наряду с выборными членами, работавшими на общественных началах, и штатных сотрудников (профессиональных инженеров, экономистов, врачей и др.). К сфере практической работы земской управы относились:

–         кустарная  промышленность;

–         дорожное дело;

–         медицинское дело;

–         ветеринария;

–         народное образование;

–         статистика;

–         оценка земельных имуществ;

–         страхование.

Городское и земское самоуправление в Нижегородской губернии выдвинуло ряд выдающихся общественных деятелей, среди которых – Н.Ф.Анненский, А.А.Савельев, Д.В.Сироткин, историки-архивисты А.С.Гациский и А.Я.Садовский и др. Судя по документам, сохранившимся достаточно полно, органы самоуправления немало сделали для экономического и культурного развития региона. Вместе с тем, мемуарные источники (воспоминания, личная переписка) отмечают недовольство земцев постоянным контролем и мелочной опекой со стороны губернской администрации и полицейских органов: органы самоуправления всецело подчинялись губернскому по земским и городским делам присутствию, возглавляемому губернатором, а в уездах – уездным полицейским исправникам. В неофициальных документах и периодической печати того времени постоянно осуждался административный нажим (в особенности на земство), усилившийся в результате проведения контрреформ начала 1890-ых гг. и введения института земских начальников («начальники над земством» – чиновники, назначавшиеся губернской администрацией специально для контроля над самоуправлением). Неоднократно возникали конфликты в связи с избранием на должности городских голов и председателей земских управ лиц, против которых возражала администрация (так, купец-старообрядец Д.В.Сироткин, избранный городским головой, долго не утверждался в должности по религиозным мотивам). В итоге к началу XX в. деятельность органов местного самоуправления была сведена к решению хозяйственных вопросов; никаких административных полномочий эти органы не имели. Все это вызывало сильное раздражение со стороны деятелей местного самоуправления, недовольных и цензовой системой выборов.

            Земские учреждения были ликвидированы в начале 1918 г. Волостные земские управы, созданные законом Временного правительства от 21 мая 1917г. как органы земского всесословного самоуправления, унаследовали также административные, финансовые и хозяйственные функции упраздненных волостных сходов, правлений, судов и старшин. Впрочем, к работе они приступить не успели. Судя по официальным документам и воспоминаниям, идея Советов депутатов, избираемых на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования и обладающих всей полнотой административной, судебной и финансово-хозяйственной власти на данной территории, встречала поддержку и одобрение значительной части общественных деятелей, возглавлявших органы местного самоуправления в Нижегородской губернии. Вероятно, поэтому многие из них симпатизировали умеренным направлениям революционного движения (преимущественно конституционным демократам). Некоторые деятели после 1917 г. продолжали работать в местных Советах депутатов и советских учреждениях (например, П.А.Демидов – последний председатель губернской земской управы и губернский комиссар от Временного правительства); у других (А.А.Савельева, о.Федора Владимирского) сыновья принимали активное участие в революционном движении и в дальнейшем занимали видные государственные и правительственные посты.