2.2. Приказ как орган государственной власти

[72]

В конце XV в., в эпоху появления первых приказов, в составе каждого из них было нескольких должностных лиц. Судебник 1497 г. указывает на боярина (судью), дьяка и подьячего. Рост функций приказов вызвал усложнение их структуры. Можно по­лагать, что это произошло уже в XVI в.,[1] хотя достоверных све­дений об этом в распоряжении исследователей нет. Применитель­но к XVII в. известно деление приказов на «столы», которые в свою очередь делились на «повытья». Ряд приказов делились только на «повытья». Вместе с тем, в некоторых приказах деления на структурные подразделения не было. Структура приказов бы­ла обусловлена их компетенцией, а следовательно, объемом де­лопроизводства и размерами штата служащих. Приказ Сыскных дел не имел внутреннего структурного деления. Все четвертные приказы состояли только из повытей. Устюжская четверть дели­лась на три повытья: Устюжское, Усольское, Тотемское.[2] Более сложным было деление такого приказа, как Разрядный.[3] Основ­ная функция приказа — назначение на государственные посты на территории всего государства, за исключением территорий, под­ведомственных Сибирскому приказу и приказу Казанского дворца. Помимо этого, Разрядный приказ управлял территорией южных пограничных уездов, осуществляя как общее управление, так и сбор налогов, обладал судебной компетенцией на управляемой территории в качестве второй инстанции, и в качестве первой инстанции рассматривал дела воевод и других должностных лиц местного управления. Н. Ф. Демидова охарактеризовала Разряд­ный приказ как «центральное учреждение расширенной компе­тенции».[4]

[73]

Разрядный приказ состоял из «столов». В первой половине XVII в. достоверно известно о Московском, Новгородском, Де­нежном и Приказном «столах». Во второй половине XVII в. поя­вились новые «столы»: Севский, Белгородцкий, Хлебный.[5] Мне­ние Н. М. Загоскина, Н. Н. Дебольского о существовании иных столов — Поместного, Владимирского и Киевского,[6] — как убе­дительно было показано исследователями еще в XIX в., нельзя считать доказанным.[7] В течение одного года, с 1680 по 1681 гг., просуществовал Казанский «стол».[8] Каждый «стол» в структуре Разрядного приказа делился на «повытья», возглавлявшиеся «ста­рыми подьячими»,[9] в подчинении у которых обычно было два «молодших» или «средних» подьячих. В январе 1634 г. в Москов­ском столе Разрядного приказа работало 12 подьячих. Их обязан­ности были зафиксированы в тексте Записной книги Разрядного приказа. Данный документ является своего рода справочником для внутреннего пользования, составлявшимся ежегодно и фик­сировавшем персональный состав высших должностных лиц в различных государственных органах в центре и на местах. Нельзя определить, что отражает фиксация обязанностей подьячих Мос­ковского стола — перераспределение полномочий, произведен­ные новые назначения или что-то другое. Во всяком случае, под руководством подьячего Ивана Северова Д. Протопопов и В. Тар-

[74]

хов должны были составлять боярские списки, годовые разряды, составлять сметные списки и осуществлять управление 10-ю горо­дами. В другом «повытье» Н. Ларионов и Г. Семенов под началь­ством Семена Мальцева были обязаны составлять «большую рос­пись», перечень всех городов, подведомственных Разрядному при­казу, с данными о количестве и сословном статусе проживающих там лиц, включая сведения о размерах продовольственных и воен­ных запасов. Помимо этого указанные подьячие должны были управлять 12-ю городами. Пятой Спиридонов с С. Лавровым и Д. Шубиным отвечал за составление жилецкого списка и управле­ние 19-ю городами, а также «ведал новокрещенов», находящихся в московских городах. Наконец, И. Северов и Д. Протопопов под руководством Петра Обрамова должны были осуществлять управ­ление 15-ю городами и отвечать за переписку с воеводами полков на пограничной («береговой») службе.[10] Таким образом, уже в 30-х гг. XVII в. Московский «стол» включал в себя четыре «повытья».[11] В 1664 г. число «повытий» Московского «стола» выросло до шести. Во главе их стояли «старые подьячие» Василий Семенов, Матвей Дмитриев, Иван Малышев, Федор Посников, Федор Оловеников, Федор Бахтеяров.[12]

Поместный приказ также состоял из «столов»: Приказный, Московский, Рязанский, Владимирский, Псковский и др. Всего в Поместном приказе было 9 столов, делившихся на 40 «повы­тий».[13] Несмотря на то, что сведения о Посольском, Малороссий­ском приказах, приказе Каменных дел и других сохранились дос­таточно хорошо, в распоряжении исследователей нет каких-либо сведений об их внутреннем устройстве.[14]

[75]

Штат приказов достаточно сильно варьировался в зависимо­сти от компетенции ведомства. В 20-х гг. XVII в. в Разрядном приказе, как установила Н. Ф. Демидова, работало 45 человек; Разрядный приказ занимал в то время по численности четвертое место среди всех приказов,[15] уступая лишь Поместному приказу, занимавшему первое место, а также приказу Большой казны и приказу Большого Дворца. В 80-х гг. XVII в. общее число по­дьячих, работавших в приказах составляло 1935 человек, в том числе: 466 человек — в Поместном приказе, 261 человек — в приказе Большого Дворца, 211 человек — в приказе Большой казны, 125 человек — в Разрядном приказе.[16] В конце XVII в. в Разрядном приказе работало уже 242 человека.[17]

Приказной аппарат состоял из дьяков и подьячих. Подьячие могли быть трех категорий: «старые», «средние», «молодшие».[18] Прохождение службы зависело прежде всего от срока службы на конкретной должности и в определенном приказе. Вместе с тем не­малую роль играли и личные качества лица. Хрестоматийный пример — один из руководителей Посольского приказа думный дьяк Алмаз Иванов.[19]

Возглавлял приказ судья, который, как правило, был членом Боярской думы, — боярин и/или окольничий. Нередко во главе приказа стояли два судьи.[20] Эта особенность приказного управле­ния стала причиной длительных споров специалистов о коллеги­альном или единоличном характере управления приказом и рас­смотрения дел.[21] Однако еще в дореволюционном правоведении

[76]

возобладало мнение о бесплодности и некорректности указанной дискуссии.[22] Как отметил В. Огородников, приказы XVI— XVII вв. и коллегии XVIII в. — учреждения разных «правовых порядков, понятий и воззрений».[23]

Назначение судей и дьяков в приказы было исключительной прерогативой царя и Боярской думы.[24] Однако следует думать, что проекты данных назначений готовились в Разрядном приказе с учетом ряда факторов: нахождения на службе в данное время, физической пригодности и т. п. Впрочем, нельзя отрицать прак­тическую возможность существования субъективных факторов при назначениях на посты дьяков.[25] Назначение подьячих и их перевод из приказа в приказ происходило путем подачи дьяком в «доклад» соответствующего предложения. Следует отметить, что ряд приказов могли возглавлять исключительно дьяки. Прежде всего, это Посольский, Разрядный приказы, приказ Тайных госу­даревых дел. Лицо, назначенное на должность, могло приступить к исполнению обязанностей только после принесения присяги. Формуляры присяги — «крестоцеловальных записей» — были разработаны применительно к каждой должности: членам Бояр­ской думы, дьякам, казенным дьякам, подьячим.[26] Можно пола­гать, что уже в XVI в. принесение присяги было обязательным при вступлении в должность. На это указывают не только детально разработанный формуляр «крестоцеловальных записей» первой половины XVII в., но и сохранившиеся формуляры присяги для губных старост (должностных лиц местного управления), инсти-

[77]

тута возникшего в 30-х гг. XVI в.[27] Поэтому указ об обязательной присяге как условии исполнения должности от 10 апреля 1667 г. фактически нельзя считать новеллой.[28]

Должностные обязанности дьяков и подьячих определялись в каждом конкретном приказе в зависимости от его компетенции. В обычном порядке подьячие вели текущее делопроизводство, переписку с подчиненными учреждениями и должностными лица­ми на местах, а также вторичную документацию, например, книги «входящих» и «исходящих» документов и т. п. «Старые» подьячие следили за исполнением обязанностей среди подчиненных. Вместе с тем основная ответственность возлагалась именно на лиц, воз­главлявших структурные подразделения приказов («столов» или «повытий»). Так, согласно указу о порядке хранения и расходова­ния денежных средств в приказах от 27 июня 1669 г., при выявле­нии финансовых злоупотреблений подьячих возмещение денеж­ных средств возлагалось именно на дьяка, непосредственного начальника виновного.[29] Известно о документации различных приказов с указанием должностных обязанностей, возлагавшихся на «старых» подьячих, которым в помощь придавались другие по­дьячие. Значение дьяков в управлении было более значительным. В отличие от судей, дьяки — профессиональные управленцы, прошедшие все ступени служебной лестницы. Поэтому именно от них фактически зависело текущее состояние дел ведомства. Более того, известно о том, что дьяки могли «приказывать царским сло­вом», т. е. передавать к исполнению устные указания царя.[30]

Технический персонал приказов состоял из «сторожей» и «при­ставов» («недельщиков»). Первые — наемные лица, функцией ко­торых было обеспечение сохранности помещения приказа. «При­ставы» («недельщики») — должностные лица административно­полицейского аппарата, в обязанности которых, помимо прочего, входило непосредственное исполнение административных и су­дебных решений того или иного приказа. На пост пристава наз-

[78]

начался дворянин. Нахождение в должности пристава обычно не превышало семи дней.[31]

Обеспечение служащих приказов (дьяков и подьячих) было де­нежным и поместным. Среднее обычное жалованье подьячих в XVII в. составляло: 5—7 р. в год для «молодых» подьячих, 7— 12 р.— «средних» подьячих, 10—15 р. — для «старых» подья­чих.[32] Денежное жалованье дьяков было более значительным — 50—100 р.[33] Поместный оклад также предусматривался для всех категорий подьячих. В законе 1586/87 г. указано, что «подьячие, которые сидят у дел по приказом», получают поместье в Москов­ском уезде из расчета 8 четвертей на одного человека.[34] Никифор Шипулин, будучи подьячим, имел 300 четвертей поместной земли, позднее, став дьяком, имел поместный оклад 700 четвертей.[35] По­местный оклад дьяка Сурьянина Тороканова составлял 650 чет­вертей; 350 четвертей — его оклад в подьячих.[36] В тоже время, в 1633 г., поместные оклады воевод (глав местной администрации) имели следедующие размеры: 1000 четвертей (оклад И. Ф. Еропки­на), 100 четвертей (оклад князя М. Г. Козловского), 900 четвертей (оклад князя В. Г. Ромодановского), 700 четвертей (оклад князя С. И. Великого Гагина), 700 четвертей (оклад Г. К. Юшкова).[37] Фактическое поместное обеспечение подьячих, дьяков, как и всех представителей привилегированных сословий, расходилось с нор­мами закона. Но даже с учетом этого обстоятельства дьяки и по нормам поместного земельного владения, и на практике были од­ними из крупнейших землевладельцев.[38]

[79]

Правовые обычаи допускали «кормление отдел». Н. Ф. Деми­дова не без основания предположила, что доходы, получаемые большинством подьячих «от дел», в несколько раз превышали размер их денежного оклада.[39] «Кормление от дел» могло быть двух видов: «почесть» и «поминки». Н. Ф. Демидова полагает, что «почесть» предлагалась заранее для успешного продвижения дел, а «поминки» — за конкретную работу с целью ее ускорения.[40] Вместе с тем, приведенные П. В. Седовым примеры свидетельст­вуют о том, что «почесть» была призвана выразить уважение к то­му, кому она предназначалась.[41] Те же функции были у «поми­нок». По мнению П. В. Седова, сохранившиеся сведения не дают возможности провести границу между этими подношениями.[42] Причем «почесть» и «поминки» — не единоразовое подношение. Они должны были оказываться несколько раз, в зависимости от церковных и семейных праздников дьяков или подьячих и т. д. На­сколько можно судить по источникам, основные отличия «почес­тей» и «поминок» заключались, во-первых, в их добровольном характере со стороны дарителя, а во-вторых, в отсутствии каких- либо конкретных требований дарителя в отношении подготовки, рассмотрения и решения его дела в приказе. Именно эти два усло­вия позволяли отграничить допустимые обычаем подношения служащим приказов от взяток («посулов»).

Отдельно от «почестей» и «поминков» следует рассматривать получение денег за оформление тех или иных документов.[43] Подсчеты, проведенные П. В. Седовым, показывают, что гипотетиче-

[80]

ский легальный доход подьячих за оформление документов составлял порядка 100—200 р. в год, превышая, таким образом, денежный оклад более чем в 10 раз.[44] Доходы «старых» подьячих и дьяков, ставивших подпись на документах, были на порядок вы­ше.[45] Служащие приказов, где было мало «челобитчиковых» дел, например, Посольского приказа, ежегодно получали «празд­ничные деньги», составлявшие два годовых оклада.[46]

Исполнение должностных обязанностей в органах государст­венной власти предполагает определенную подготовку. Нельзя думать, что ситуация в России XVI—XVII вв. в данном вопросе существенно отличалась от современного положения. Разница заключается прежде всего в требованиях к характеру знаний и уме­ний при профессиональной подготовке, которая в свою очередь определяется исторической спецификой структуры и деятельно­сти органов государственной власти. Работа в ряде приказов тре­бовала определенного объема специальных знаний. Наиболее подготовленные специалисты работали в Посольском и Помест­ном приказах.

Работав Посольском приказе, помимо прочего, требовала зна­ния иностранных языков. Как свидетельствуют результаты новей­ших специальных исследований, информационный уровень, обес­печивавший функционирование Посольского приказа и принятие внешнеполитических решений, был весьма высок.[47] Подготовка переводчиков с иностранных языков для работы в приказе зани­мала достаточно большое место в системе подготовки кадров. К такому выводу пришла Н. Г. Савич, специально исследуя прак­тику подготовки переводчиков в Посольском приказе.[48] Однако в основном переводчиками служили лица, являвшиеся выходцами-

[81]

из других стран.[49] Переводчики были необходимы не только в Посольском, но и в других приказах — Аптекарском и Инозем­ском.[50] Переводчики, одна из наиболее образованных категорий лиц своего времени, внесли весомый вклад в развитие русской культуры.[51] Так, например, переводчик Посольского приказа Стефан Чижинский в 1679 г. перевел с латинского языка «Книгу о Луне и всех планетах небесных».[52] Конечно, в первую очередь переводились практически необходимые работы, в частности, в 1647 г. был осуществлен полный перевод и издание труда И. Вальгаузена «Военное искусство пехоты».[53] Уровень работы перевод­чиков XVII в. дает определенные основания судить о достаточно высоком качестве работы.[54]

Подготовка специалистов осуществлялась в XVII в. в специ­альных «школах» при приказах. В 1654 г. была открыта школа

[82]

подготовки кадров для Аптекарского приказа.[55] Есть сведения о существовании системы подготовки кадров в первой половине XVII в. при Посольском приказе.[56] В Посольском приказе особое внимание уделялось технике письма, особенно ценилось умение «писать в лист», т. е. на листе большого формата.[57] Немаловажно и то, что именно из подьячих Посольского приказа происходил отбор учителей для детей царской семьи. Специфика всех «школ» при приказах заключалась в том, что основные кадры подьячих проходили в них не только специальную, но и начальную подго­товку, обучение в них велось без специальной программы, деления на классы, наборы осуществлялись по мере необходимости. Срав­нительно недавно Н. Ф. Демидова обнаружила сведения о сущест­вовании школы при Поместном приказе в 70-х гг. XVII в. Соглас­но ее данным, за период с 1671 по 1675 гг. в этой школе прошло обучение 128 учеников.[58] Основные требования, которые предъ­являлись в школе при Поместном приказе, заключались в том, чтобы ученики «знали сошное письмо и писцовые, и межевые, и счетные денежные дела, и хлебную кладь» и, по всей видимости, основы арифметики и рисуночной картографии.[59] В функции По­местного приказа входило проведение масштабных мероприятий по описанию и межеванию государственных и частных земель. Работа по картографированию земельных владений требовала особой подготовки. Кадры, подготовленные для подобной работы, требовались далеко не только в Поместном приказе, но и в Раз­рядном, Посольском приказах и в приказе Сибирского дворца.[60] Значительная часть (47%) выпускников школы при Поместном

[83]

приказе осталась работать в том же приказе в качестве подьячих, остальные служили подьячими в других приказах и в местных органах власти (приказных избах); четыре выпускника по проше­ствии времени стали дьяками.[61]

Особое внимание, уделявшееся в приказах технике письма, приемам ведения документации, обусловлено характером работы будущих служащих приказов. Московский пожар 1626 г. уничто­жил архивы и текущее делопроизводство всех приказов. Поэтому сведения о делопроизводстве раннего времени отрывочны. Одна­ко сохранившиеся документы позволяют судить об уровне и характере развития приказного делопроизводства в XVI в. Новей­шие работы в данном направлении принадлежат перу зарубежных исследователей. Сравнительно недавно вышла статья американ­ского исследователя Рассела Мартина, которому удалось обнару­жить и издать несколько документов, относящихся к 1533 г.: чер­новой вариант грамоты Василия III крымскому хану Исламу Гирею и черновик росписи свадьбы брата Василия III князя Анд­рея Старицкого.[62] Основной вывод, к которому пришел Р. Мар­тин, подтверждает то, что к 30-м гг. XVI в. сформировалась спе­циализация по ведению дел определенного характера. Согласно традиционному взгляду о времени появления приказов, Рассел Мартин предпочитает писать о великокняжеской канцелярии.[63] Нельзя также не отметить работу Маршалла По. Исследователь предпринял попытку реконструкции видов и объема делопро­изводственных документов исходя из косвенных данных: упоми­наний о различных делопроизводственных документах военно­служебного характера. Выводы исследователя весьма интересны: уже в первой половине XVI в. можно «смутно» отметить наличие «иерархической административной структуры», содержащей штат и эволюционизирующей от сеньориальной системы управления к приказной. Характер и цели этой структуры не укладываются в «узкий диапазон деятельности, характеризующей сеньориальную

[84]

администрацию». Другой важный вывод М. По заключается в том, что появление первых приказов в середине XVI в. не меняет принципов и характера делопроизводственной практики, сущест­вовавшей ранее.[64] Следовательно, можно говорить о принципи­альном сходстве приемов ведения делопроизводства на протяже­нии почти двух столетий — конца XV—XVII вв.

Делопроизводство приказов в XVII в. было достаточно слож­ным.[65] Документы писались на листах бумаги, называвшихся сставами. Их оборотная сторона использовалась для нанесения помет, резолюций, подписей. В деле следующий документ подклеивался верхней частью к нижнему полю предыдущего документа и так да­лее. Таким образом, дело представляло собой длинную бумажную ленту, которую обычно сворачивали в рулон, называвшийся «столб­цом».[66] Помимо столбцов практиковалась книжная форма дело­производства. Однако книги и тетради использовали для составле­ние внутренних документов приказа, либо документов служебного пользования. Это, прежде всего, большое количество вторичной документации, документов сводного или обобщающего характера: книги «входящих» и «исходящих» документов, различные реестры, сметные списки, описи текущих архивов и т. п.[67]

[85]

Общий порядок прохождения и рассмотрения дела в приказе был следующим.[68] При поступлении в приказ челобитной от част­ного лица документ направляли дьяку,[69] рассматривавшему права данного лица на обращение в приказ по данному вопросу. При по­ложительном решении дьяк ставил подпись на обороте челобит­ной (иска, жалобы) и писал фамилию «старого» подьячего, кото­рому надлежало оформить и подготовить дело к рассмотрению по существу требований. «Старый» подьячий, рассмотрев существо требования, давал непосредственные указания своим подчинен­ным о проведении определенных действий: наведении справок, подготовки конкретных выписок из книг и других документов, не­обходимости отправления «памятей» в другие приказы и т. д. По­сле того как «старый» подьячий решал, что дело полностью под­готовлено к рассмотрению, дело поступало дьяку. Последний, ес­ли соглашался с мнением подьячего о готовности дела, ставил помету «к вершенью», если же приходил к мнению о необходимо­сти дополнительной работы с делом, он ставил помету «к розы­ску». Дела с пометами «к вершенью» в определенные дни поступа­ли на рассмотрение судей приказа. Дьяк устанавливал очеред­ность рассмотрения дел, он же давал необходимые пояснения по существу дела и рекомендации по его решению. Окончательное решение дела зависело от судей, однако резолюции о решении проставлялись дьяком от имени судей.

Особенности приказов как органов государственной власти XVI—XVII вв. заключались, таким образом, в том, что уже в то время они функционировали в соответствии со следующими прин­ципами:

1. существовала присяга должностных лиц, личное исполнение обязанностей,
2. был установлен порядок продвижения по службе,
3. существовала система подготовки кадров,

[86]

4. был установлен единый порядок подготовки и рассмотрения дел,
5. существовала специализация структурных подразделений приказа и отдельных должностных лиц по выполнению опреде­ленных функций,
6. действовала система (частичного) государственного обес­печения служащих.

Многие из указанных принципов, лежащих в основе функцио­нирования приказов, применялись уже в XVI в. Наибольшее зна­чение они приобрели лишь в XVII в., в эпоху расцвета приказного управления.

• Размещено: 19.11.2012
• Автор: Петров К.В.
• Размер: 47.5 Kb
• © Петров К.В.