Местное управление

МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ

[413]

Местное управление

Основной административной единицей Русского государства в XVII в. был уезд. В большинстве уездов было по одному городу. Город был военным, судебным и административным центром прилегавшего к нему уезда. Деление территории государства на уезды сложилось постепенно, исторически, на основе прежних княжеств и их уделов. Вследствие этого уезды были весьма различны по территории и по населенности; самые мелкие из них находились в центре государства. Значительно крупнее были уезды, образовавшиеся на окраинах в XVI и XVII вв.

Также исторически сложилось и сохранило много следов далекого прошлого в подразделении уездов на более [мелкие][1] административные единицы. Большинство уездов состояло из нескольких станов. Во многих уездах, кроме станов, были также волости, то как части станов, то как самостоятельное деление, равнозначащее станам. Значительные особенности представляло деление огромного уезда Великого Новгорода на пятины: Шелонскую, Деревскую, Бежецкую, Вотскую и Обонежскую; каждая пятина делилась на две половины. В состав пятины входили погосты, разделяемые иногда на части границами пятин, как более поздними и более искусственными. Псковский и Новоторжский уезды состояли не из погостов, а из губ. Особенно много остатков седой старины сохранилось в северных уездах Поморья. Здесь почти в каждом уезде были свои собственные деления: то на погосты, то на волости, то на станы и волости, погосты и волости и т. п. Сибирские уезды делились на слободы и ясачные волости[2].

В середине XVI в. в связи с ростом централизации государства и необходимости для дворянского государства укрепления на местах положения правящего класса дворянства были созданы губные избы во главе с губными старостами, избираемыми местным дворянством из своей среды. Официальная задача губных учреждений — борьба с разбоями, фактическая — подавление сопротивления крестьян гнету феодальной эксплуатации[3].

Несколько позже введения губных изб были отменены должности наместников и волостелей и вместо них были созданы земские избы, во главе с земскими старостами,

[414]

избираемыми тяглым населением — крестьянами и посадскими людьми — из своей среды. На обязанности земских учреждений лежало управление своим посадом или волостью, суд по гражданским делам и, главное, сбор налогов.

Управление дворцовыми селами и волостями, разбросанными по всей территории государства, оставалось в стороне от этого процесса развития местного управления. В дворцовых селах и волостях удержались непосредственно подведомственные Большому дворцу дворцовые приказчики, которым на месте была предоставлена одновременно судебная и административная власть.

В начале XVII в. грозные события первой Крестьянской войны и польской и шведской интервенции разрушили и центральный, и местный аппарат власти. В обстановке бурных событий этого времени воеводское управление, возникшее еще во второй половине XVI в. и к концу столетия утвердившееся в пограничных городах, в начале XVII в. распространилось на всю территорию Русского государства. Сложилась система организации местной власти, просуществовавшая до преобразований первой четверти XVIII в. В первоначальном смысле слова воевода — военачальник, водитель полков. С начала XVII в. правительство стало объединять в руках военного командира все виды власти: и военную, и судебную, и административную. Такое объединение всех видов власти в одних руках вызывалось необходимостью борьбы с интервентами и их пособниками и обострившимися антифеодальными движениями угнетаемых народных масс.

Сказанное относится к старой территории Русского государства. На Нижнем Поволжье и [в] Сибири, в условиях освоения и колонизации новых районов, власть воеводы являлась первичной формой местного управления, во многом, однако, отличной от воеводского управления на старой территории государства.

В руках воевод сосредотачивалось все местное управление. Воевода — главный администратор уезда. Он следил за сбором денежных повинностей и отбыванием казенных служб. Воевода был главным судьей в уезде как по гражданским, так и по уголовным делам. Воевода выполнял полицейские функции.

[Среди воевод XVII в. встречалось немало крупных администраторов. Таковы, например, кн. Ю. Я. Сулешев в 20-х годах и П. И. Годунов в 60-х годах в Тобольске, кн. И. С. Прозоровский в Астрахани (70-е годы), кн. Г. Г. Ромодановский в Белгороде (60—70-е годы) и др.]

Из местного финансового управления выделялось таможенное и кабацкое дело. В большинстве городов таможня и кабак соединялись под управлением одного выборного головы, но его помощники-целовальники выбирались на ту и другую службу отдельно. Голова выбирался на один год посадскими людьми из своей среды, а в дворцовых волостях — из дворцовых крестьян; целовальники выбирались также на один год из посадских и уездных людей. Избиратели ручались за честность своего избранника, его способность выполнять возложенные на него обязанности и достаточную имущественную состоятельность. Воеводы осуществляли лишь общий надзор за деятельностью

[415]

таможенных и кабацких голов. Они должны были следить лишь за тем, чтобы не было явных злоупотреблений со стороны таможенных голов. Тогда воевода мог отстранить провинившегося голову или целовальника и назначить новые выборы[4].

Несколько иной вид имело воеводское управление в крупных пограничных городах: на севере — в Архангельске, на западе — в Великом Новгороде и Пскове, на юго-западе — в Смоленске, на юге — в Белгороде и Астрахани, на востоке — в Казани, в Сибири — в Тобольске, Томске, Енисейске, Якутске и некоторых других городах. Воеводская, или разрядная, изба этих городов представляла собой местное подобие московских приказов. Здесь воеводы были начальниками местных военных сил, судьями и администраторами и в некоторых вопросах обладали властью московских приказов, например властью верстать людей на службу и раздавать им поместья. В Астрахани, Уфе, Тобольске, Томске воеводы имели полномочия, конечно, под надзором и контролем центра, вести дипломатические сношения с соседними государствами. На астраханских воеводах лежала ответственная задача надзора и сношений с Ногайской ордой.

По мере усиления централизации власти, воеводы крупных и мелких городов почти поглотили все виды прежней местной администрации (городовых приказчиков, судных и осадных голов, а во многих городах — губных старост). Если в XVII в. и продолжают встречаться губные старосты и городовые приказчики, то они либо играли роль лиц, подчиненных воеводам, либо выполняли их обязанности[5]. Земские выборные органы были подавлены воеводской властью и утратили значительную часть своей самостоятельности[6]. [Земское управление сохранило свое значение лишь в Поморье[7]][8].

Таким образом, воеводское управление по сравнению с наместничьим являлось серьезным шагом вперед по пути централизации местного управления. Объем власти воевод был очень широк, и они почти не имели конкурировавших с ними на месте сил. Однако это не означает, что власть воевод была сильной властью, способной быстро, энергично и правильно выполнять возложенную на них функцию поддержания классового господства феодалов. Воеводы не имели в своем распоряжении достаточно сильного аппарата.

Подьячие, рассыльщики и «недельщики» из числа приборных служилых людей были явно слабы для выполнения обязанностей воевод. Вот почему последние должны были в значительной степени полагаться на помощь из центра. Отсюда очень распространенная в XVII в. практика посылки из центра в уезды специальных лиц — «сы-

[416]

щиков» для расследования и решения разного рода более или менее сложных вопросов, [иногда сбора налогов и][9] для борьбы с возникавшими на местах крупными и мелкими движениями местного населения против феодального государства и господства классов феодалов.

Поскольку воеводы нужны были главным образом для проведения на местах общей классовой линии политики дворянского государства, то им для фактической работы назначались товарищи — дьяки или подьячие с приписью, т. е. с правом подписывать документы, исходившие из воеводской канцелярии. В более крупные города в качестве воеводских товарищей посылались дьяки (например, на Двину, в Вологду, в Псков), в средние по размерам города — подьячие с приписью, в небольшие, особенно во второй воловине XVII в., вообще не посылали из Москвы подьячих, — их обязанности выполняли старшие подьячие местных съезжих изб. В города с исключительно важным административным значением (Новгород, Астрахань, Тобольск) обычно назначалось два воеводы и два дьяка, так что такими городами управляла целая коллегия, возглавляемая «большим», или старшим, воеводой.

Воевода и его товарищи должны были все дела решать «сообща».

Дьяк или подьячий с приписью отвечал за все делопроизводство воеводской съезжей избы (канцелярии). В его распоряжении находились подьячие, выполнявшие канцелярскую работу. Но обязанности дьяков и подьячих с приписью не ограничивались вопросами делопроизводства съезжих изб. Наряду с этой официальной функцией на них фактически лежала негласная обязанность наблюдать за деятельностью воевод и доносить о непорядках в Москву. На этой почве между воеводами и дьяками очень часто происходили конфликты. Центром уездного управления была воеводская съезжая изба, в которой производились следствие, суд и расправа, и сосредотачивалось все делопроизводство. В крупных городах съезжая изба носила название «приказной палаты». Делопроизводство делилось на отделения, «столы», каждый из которых ведался особым подьячим («хлебный стол», «денежный», «ясачный» и т. д.).

В широкой компетенции и слабости исполнительного аппарата заключалось одно из противоречий воеводской власти.

Второе противоречие заключалось в том, что при широте полномочий воеводы оказались в самом непосредственном подчинении московским приказам и превратились в исполнителей обязательных распоряжений, исходивших из центра. Воеводы были подчинены самому бдительному и придирчивому надзору со стороны приказов. Вновь назначенному воеводе при отпуске на службу выдавался наказ с подробным изложением его обязанностей и с предупреждением против возможных с его стороны злоупотреблений. В дальнейшем воевода по поводу всех мало-мальски выходивших из общей нормы дел должен был списываться с приказом и спрашивать: «и о том, что ты, государь, укажешь?» Мелочный надзор и руководство со стороны приказов лишали воевод всякой инициативы. Такие мелкие вопросы, как починка съезжей избы, сдача на откуп городской бани, назначение подьячего в съезжую избу и т. п. — все это раз-

[417]

решалось по указке Московских приказов. Вместе с тем реального контроля над деятельностью воеводы не было. Попытка установить в этих целях перекрестное наблюдение друг за другом «больших» воевод и их товарищей, в частности дьяков, при отсутствии ясного разграничения функций между ними, приводила только к конфликта, иногда к открытым столкновениям, грозившим развалом всего административного аппарата на месте. Так, в 1630 г. в Мангазее воеводы Г. И. Кокорев и А. Ф. Палицын, начав с взаимных доносов друг на друга, кончили открытыми военным действиями, в которые были втянуты местный гарнизон и приезжие торговые и промышленные люди[10]. В 1648 г. в Томске старший воевода, человек с большим «отчеством», кн. О. И. Щербатов был осажден в съезжей избе младшим воеводой Ильей Бунаковым[11]. Значительно более действенным, хотя и в высшей степени примитивным средством контроля были «изветы», жалобы населения, страдавшего от воеводского произвола.

Из центра лишь эпизодически посылали на места «сыщиков» для производства следствия над тем или иным воеводою[12]. Наиболее решительным средством была частая смена воевод.

По изложенным причинам воеводская власть была недостаточно сильна для реализации твердой политической линии, но вполне и, может быть, даже слишком достаточной для того, чтобы злоупотреблять ею в отношении экономически более слабых и угнетенных слоев населения. Вот почему деятельность воевод в XVII в. представляет собой почти сплошную цепь злоупотреблений и насилий. Слабостью системы воеводского управления было также то, что служба воевод считалась по традиции «корыстной», подобно старинным кормлениям, т. е. доставляющей определенный доход.

В принципе воевода не имел права получать с населения никаких доходов в свою пользу ни от суда, ни от общеадминистративных действий[13], но на практике воеводы жили за счет населения.

Воеводские должности обычно замещались отставными служилыми людьми. После того как служилый человек провел много лет на государевой службе, участвовал в многочисленных походах, иногда несколько раз бывал ранен, он под старость просил уволить его от ратной службы, и послать на воеводство, причем нередко в таких случаях он ссылался на свою старость и увечье. Недостаточная подготовленность к разрешению административных вопросов, а порой и просто неграмотность, особенно в первой половине XVII в., служили серьезной помехой для выполнения воеводами их разнообразных обязанностей.

[418]

* * *

Характер деятельности воевод зависел не только от различной широты и содержания их полномочий, но и от той общественной среды, в которой они должны были проводить политику в интересах феодалов. В различных областях Русского государства эта общественная среда была неодинакова.

В Поморье воеводы действовали среди черносошного и посадского населения, сохранявшего свои особые черты общественного строя, свою широкую организацию. Феодальное государство рассматривало население Поморья прежде всего как источник крупных денежных средств и тяжелых натуральных повинностей, необходимых государству. Для выполнения этих повинностей государство использовало старинную крестьянскую организацию. Выбиравшиеся населением городовой и всеуездный староста, земские судейки, целовальники и др. прежде всего ведали разверсткой («разрубом») и сбором податей и распределением казенных служб как в уезде, так и на посаде. Все дела эти выборные лица выполняли вместе со всем «миром». Для размеров индивидуального обложения «мир» выбирал особых окладчиков «добрых и знакомых людей…, которые бы такое дело было в обычай», и «душою прямы и животом прожиточны, кому б верить было можно»[14]. Собственно воевода во все это не должен был входить, пока все шло исправно, и казна не терпела ущерба. Задача воеводы состояла лишь в охране казенных интересов и контроле за деятельностью мирских выборных властей.

Но независимость мирских выборных властей на самом деле была лишь кажущейся. Как это указано выше, «мир» не был однороден и не противостоял воеводе как нечто целое. Внутри «мира» происходила острая борьба богатых людей, «горланов и ябедников», со средними и беднейшими, подвергавшимися эксплуатации и закабалению со стороны первых. В вопросе распределения и несения тяжелых повинностей и платежа налогов социальная борьба обнаруживалась особенно остро. Русское правительство стремилось достигать своих целей, опираясь на зажиточную часть черносошного крестьянства и посадов. Следовательно, воеводы, проводя такую правительственную политику, не смягчали остроту отношений в Поморье, а еще более обостряли ее. Вместе с лучшими, самыми богатыми людьми они эксплуатировали основную массу тяглого населения и доводили ее в ряде случаев до прямых восстаний. Но вследствие внутренней слабости «мира», воеводы при содействии из центра сравнительно легко подавляли эти антифеодальные выступления. Положение осложнялось еще тем, что в среде самих богатеев нередки были случаи соперничества и борьбы. Все это открывало воеводам широкую возможность вмешательства в мирские дела. Воеводы нередко кас-

[419]

сировали выборы, производили назначение мирских должностных лиц своей властью, сажали их в тюрьму, подвергали наказанию батогами и т. п.

Используя внутреннюю рознь, воеводы не только вмешивались во внутренние мирские дела, допускали произвол, но прибегали к прямым поборам, вымогательствам и ограблению населения

Обыкновенно служилый человек отправлялся на воеводство с семьей и дворней. При въезде он получал от населения хлеб-соль, что называлось у былых кормленщиков «въезжим кормом». На большие праздники к воеводе приходили с поздравлениями и приношениями. Если население этого не делало и запаздывало с соответствующими приношениями, воевода в резкой форме выражал свое недовольство таким поведением мирских людей. Когда в июле 1668 г. мирские целовальники Вотложемской волости Устюжского уезда явились к вновь назначенному устюжскому воеводе стольнику Як. Ан. Змееву с праздничным приношением по случаю Петрова дня, пропустив рождественские и пасхальные приношения, воевода заявил им свои претензии. «И едва нас простил, — замечают целовальники,—петровское праздничное велел принять и велел нас посадить у себя хлеба есть»[15].

В зависимости от местных обычаев воевода получал особое вознаграждение за всякое действие, которое он производил в пользу того или иного просителя. Много было поводов воеводе «покормиться». Даже платеж государственных повинностей не обходился без соответствующих приношений воеводе, хотя как будто для этого не было никаких оснований: посадский или волостной «мир» в этом случае ничего не просил для себя, а только выполнял правительственное распоряжение. Например, в феврале 1666 г. целовальник той же Вотложемской волости отправлял сибирские хлебные запасы в Верхотурье. При получении проезжей памяти целовальнику пришлось выплатить воеводе, дьяку, подьячему, сторожам и денщикам в общей сложности довольно значительную сумму денег[16].

Воеводы, действуя вместе с зажиточной верхушкой местного общества, доводили дело до взрыва, когда эксплуататорская масса населения восставала, поднимала бунт. Но вследствие внутренней слабости «мира» воеводы, при содействии из центра, сравнительно легко подавляли эти антифеодальные выступления.

Не менее тяжелой была власть воевод для населения южных и юго-восточных окраин, где преобладали приборные служилые люди и мелкопоместные дети боярские. Эти служилые люди были близки к крестьянам по экономическому состоянию, но не имели никаких элементов самоуправления, которое объединяло бы хоть в какой-то степени различные их категории (стрельцы, казаки, дети боярские, пушкари и т. п.). В южных городах государства в особенности, а также в окраинных городах государства вообще, сильнее выступала функция воевод как военных начальников. Во время посто-

[420]

янных пограничных столкновении с татарами, калмыками [и др.][17] воеводы возглавляли действия местных вооруженных сил. Здесь воеводам было предоставлено право набора и верстания служилых людей. Воеводы, обладая значительной властью и будучи обычно представителями столичного дворянства, вносили в свои отношения к местным служилым людям высокомерие крепостников. Воеводы эксплуатировали украинных служилых людей, как крестьян в собственных вотчинах: они возлагали на них ряд трудовых повинностей и разного рода денежные и натуральные поборы, подобные крестьянским издельям и оброкам. Если собственные вотчины воевод находились, что было нередко, не слишком далеко, они заселяли и строили их силами приборных служилых людей; наконец, насильственно закабаляли их и отдавали в свои вотчины.

Злоупотребления воевод в южных городах носили хронический характер[18]. Выступления местных служилых людей против воеводских насилий вследствие отсутствия у них правильно организованного и полномочного корпоративного устройства приобретали форму шумных «гилей» и бунтов. В 1650—1652 гг. [в Валуйках][19] произошло столкновение между воеводой М. Дмитриевым и «всем городом» (атаманами, стрельцами, казаками, пушкарями и пр.). Воевода требовал служилых людей на городовую [«поделку» (ремонт городских укреплений)][20]. Служилые люди, по словам воеводы, [били][21] его «в душу и по щекам». Воевода сидел в «осаде у себя на дворишке»[22]. В 1648 г. в июле сокольские драгуны предъявили требования воеводе Ив. Ртищеву, угнетавшему их драгунской наукой и произволом. По сообщению воеводы, драгуны по звону колокола числом более 300 пришли к острогу с пищалями, рогатками, ослопами и «около нового острога, около башен облегли»[23]. Правительство обычно в целях поддержания дисциплины указывало бить кнутом зачинщиков подобных выступлений, воевод же обычно сменяли, иногда взыскивали с них сумму произвольных поборов[24]. Власть воевод в южных городах ограничивалась наличием в городах стрелецких и казачьих голов, назначавшихся, как и воеводы, из служилых людей «по отечеству» и подчинявшихся Стрелецкому и Казачьему приказам. В отношении стрельцов и казаков головы были не меньшими «мучителями и разорителями», чем воеводы. Но, подчиняясь другим московским приказам, головы иногда не допускали совсем воевод до вмешательства в дела городовых казаков и стрельцов[25]. В 1648 г. приказный человек г.

[421]

Чугуева Я. Волконский просил перевести его из Чугуева, так как казачий голова Г. Пасынков сделал его пребывание там совершенно невыносимым: голова умышлял против воеводы всякими способами, служилых людей отпускал для их дел и не велел служилым людям воеводу слушать, приходил в съезжую избу и «шумел» на воеводу и бесчестил его. Видя это, служилые люди отказывали воеводе в повиновении[26].

Соперничество воевод с казачьими и стрелецкими головами ограничивало произвол воевод, но одновременно нарушало единство командования и подрывало дисциплину среди служилых людей.

В Сибири и городах Поволжья перед воеводами, сверх того, открывалась возможность колониального ограбления нерусских людей.

По мере продвижения государственных границ на юг и юго-восток города старого центра и Севера утратили всякое военное значение. Укрепления их были заброшены и приходили в ветхость. Во многих городах не было даже небольших гарнизонов. Здесь воеводская власть стала исключительно гражданской. В центральных частях государства, где имелась приказная чересполосица, воевода был подчинен десятку различных приказов и по существу был местным исполнителем их ведомственных требований. Даже в области суда полномочия воеводы были невелики и сводились к суду первой инстанции по мелким тяжбам. Кроме того, состав землевладельцев в центральных уездах, часто крупных и знатных, ограничивал в известной мере воеводский произвол.

* * *

Исторически сложившееся деление государственной территории на множество уездов (в середине XVII в. более 250) с уездными центрами, сносившимися непосредственно с Москвой, допускало лишь начальную и довольно примитивную ступень централизации. Дробность административного деления сопровождалась, с одной стороны, чрезмерной загруженностью центральных правительственных органов самыми мелочными вопросами, с другой — отсутствием полномочий и ответственности у местной власти. Все это рождало бюрократическую волокиту в центре и произвол на местах.

Неудовлетворительность такого порядка в устройстве местного управления почувствовалась прежде всего на окраинах, где потребности обороны потребовали расширения прав командования на местах.

Пока защита от самого беспокойного из соседей — крымских татар — сосредотачивалась на охране «береговой» линии по Оке с центром в Серпухове, штаб охранных войск мог находиться в Москве, но когда поток населения перебросился за Оку и устремился дальше на юг, командование должно было расположиться поближе к войскам, предназначенным охранять население «украинных»[27] городов, лежавших по Оке и к

[422]

югу от р. Упы, а также «заоцких» городов — Воротынска, Калуги, Козельска и др. и рязанских — Переяславля-Рязанского, Сапожка, Шацка и др. Центром новой линии стала Тула, воевода которой направлял деятельность полковых и городовых воевод тех городов, которые лежали на широком поле от Оки до Упы. По-видимому, полковые воеводы в этих городах были наделены не только военной, но и административной властью, поскольку этого требовала организация обороны, т. е. собирание средств для содержания войска из местных доходов, управление служилыми людьми и пр. Если в некоторых городах и уцелели городовые воеводы, то они были подчинены полковым и несли службу по содержанию в порядке городовых укреплений и подготовке города к осаде. Таким образом сорганизовался военно-административный округ, получивший название «Украинного[28] разряда», а позднее, когда окраина передвинулась далеко на юг, он был переименован в Тульский разряд[29].

Этот разряд существовал более ста лет — с половины XVI в. до начала 60-х годов XVII в., когда он потерял значение пограничного округа, так как граница продвинулась далеко на юг. С 1636 г. стали строить новую укрепленную линию, так называемую Белгородскую черту, с г. Белгородом в центре. Пространство у черты быстро заселялось. Особенное оживление на юге было заметно в начале 50-х годов XVII в., когда произошло мощное передвижение украинского населения на свободные земли у новой черты. Ясно обозначилась потребность создания южного военного округа. В 1663 г. образован был Белгородский разряд, чаще называемый Белгородским полком. В состав его вошли города в черте — Белгород, Новый Оскол, Валуйки и др. и некоторые из старых украинных городов — Мценск, Новосиль, Чернь, всего до 70 городов. Белгородский воевода должен был «к Белгороду… ведать городы и в них воевод и ратных полковых и осадных всяких чинов людей службою [и судом][30] и денежными и хлебными всякими доходы».

Через два года после организации Белгородского разряда был создан Севский разряд для защиты границы и со стороны Крыма, и со стороны Польши. В списке городов, которых «воеводы и ратные всяких чинов люди службою и всякими расправными делами и денежными доходы ведомы к Севску», обозначены «северские» города — Севск, Путивль, Новгород-Северский и др., почему этот разряд иногда назывался Северским, к указанным городам присоединены были некоторые из заоцких и украинных — Лихвин, Белев, Орел и др.

Западная граница охранялась Смоленским разрядом, организованным вскоре после взятия Смоленска в 1654 г., когда смоленскому воеводе Г. Г. Пушкину было указано «ведать к Смоленску города и из тех городов писать к нему в Смоленск о всяких делех из Дорогобужа, Рославля, Шклова, Копыся». Позднее в Смоленский разряд были включены города Калуга, Вязьма, Боровск, Верея, Можайск и др. К границе со

[423]

Швецией был обращен Новгородский разряд, упоминаемый в актах с 1656 г., первого года шведской войны. В его состав вошли Новгород и Псков с пригородами, к которым были присоединены Тверь, Торжок, Старица, Луки Великие, Торопец, Зубцов и др. В новгородских и псковских городах и в прежнее время можно было подметить близость финансово-административного управления с военным; в частности, доходы с городов поступали не в Москву в приказ, а расходовались на месте на содержание местных войск.

В документах последней четверти XVII в. упоминаются разряды Московский, Владимирский и Тамбовский и восстановленный Рязанский. Однако вновь созданные разряды не получили такого значения, как пограничные разряды, и частью были вскоре ликвидированы.

Такое же значение имел Казанский разряд. Приказ Казанского дворца управлял сплошной территорией по Средней и Нижней Волге и далее на восток, включая сюда до 1637 г. и Сибирь. На этой территории Приказ Казанского дворца заведовал всеми делами, административными, судебными, финансовыми и военными в полной мере, так что можно было бы признать, что тут налицо все признаки разряда с тем лишь отступлением, что во главе стоит не воевода крупнейшего города, а начальник приказа. По росписи 1680/81 г., в состав Казанского разряда вошли далеко не все города Казанского приказа, а только те, которые лежали к северу от так называемой Симбирской черты, так что все низовые города от Самары до Астрахани не принадлежали к составу Казанского разряда. Этот факт надо поставить в связь с указом 12 ноября 1680 г., по которому ведомство Казанского приказа было ограничено в военном отношении так, что севернее указанной черты дворяне перешли в ведение Разряда, а служилые люди нового строя — в ведение Иноземского и Рейтарского приказов. Центром Казанского разряда был Симбирск, а не Казань.

В Сибири, ввиду невозможности за дальностью расстояния руководить из Москвы деятельностью отдельных воевод, очень рано возникла потребность в создании на месте административного центра, который объединял бы и контролировал всю администрацию края. Таким центром стал тотчас по его возникновении «стольный град» Тобольск. Уже при царе Федоре Ивановиче воеводам сибирских городов предписывалось «обо всяких тамошних делах обсылатися и писати в Тобольский город к воеводам, чтобы в сибирских городах меж воевод всякие дела были ведомы»[31]. Так возник Тобольский разряд, которому первоначально были подведомственны все сибирские воеводы. Позднее, когда территория русских владений в Сибири расширилась, были образованы еще разряды Томский (1629) и Енисейский (1672); Якутск фактически стал тоже центром особого Ленского разряда, охватывавшего всю [Восточную][32] Сибирь. Однако общий контроль над администрацией, распоряжение всеми военными силами

[424]

Сибири и организация снабжения сибирских городов хлебом оставались в ведении Тобольского разряда, который считался главным и руководящим среди прочих. Воеводы рядовых сибирских городов должны были обращаться в свой разряд с запросами «о указе» и ничего не должны были предпринимать «мимо отписки» разрядных воевод.

Большим недостатком этой организации была различная компетенция главных воевод разрядов: одному поручалось руководство только служилыми людьми, другой руководил городовыми и полковыми воеводами по всем делам; в приделах каждого разряда одни города находились под контролем одного приказа, другие нескольких приказов и т. д. Однако образование разрядов, которыми управляли обычно крупные бояре, было крупным шагом вперед, так как предоставляло военному командованию больше самостоятельности и подготовляло создание в начале XVIII в. промежуточного между уездом и центром, более крупного административного деления — губерний.

Таким образом, в организации местного управления в течение XVII в. по сравнению с предшествующим столетием, были достигнуты известные успехи. С распространением воеводской власти на всю территорию государства и с отмиранием других органов власти на местах, сохранившихся от XVI в. (губные старосты, городовые приказчики и др.), управление стало более единообразным и намного более централизованным. Оборотной стороной такого устройства местного управления была общая недостаточность полномочий и инициативы у воевод. Воеводы были слишком связаны ответственностью даже по самым незначительным делам перед приказами. Воеводы обладали достаточной полнотой власти, чтобы злоупотреблять ею, но очень недостаточной самостоятельностью для решения сколько-нибудь сложных и, в особенности, новых задач. С другой стороны, центральные правительственные органы были чрезмерно загружены мелочными делами. Более крупные административные [единицы][33], хотя в довольно неопределенном виде, [лишь][34] намечались в XVII в. Феодальная монархия в XVII в. делала лишь первые шаги в направлении укрепления аппарата классового господства на местах, но не смогла провести сколько-нибудь решительных мер в усилении местного управления. Лишь утверждение абсолютизма при Петре I принесло с собой коренные преобразования, значительно усилившие органы местного управления, необходимые для укрепления господства помещиков и нарождавшегося купечества и для решения новых более сложных правительственных задач.