Административно – территориальное деление Нижегородской губернии и образование Нижегородской области в 20-х – 30-х гг. XX в.

КРЫЛОВА А.В.

Процесс изменения административно – территориального деления Нижегородской губернии необходимо рассматривать в рамках  изменения административно – территориального деления СССР в целом. Основными критериями, положенными в основу районирования на государственном уровне, были экономическая целесообразность и удобство  планирования (края и области, образованные в 1929 – 1930 гг. становились одновременно и экономическими районами); на низовом уровне таким критерием выступало удобство политического руководства центром территориальной единицей.

Меры, предпринятые советскими государственными органами в рамках нового административно – территориального деления страны в целом  и Нижегородской губернии и Н. Новгорода в частности, а также экономические выгоды, которые были получены в результате, уже изучены советскими и современными исследователями.. Итоги краевой конъюнктуры подведены в статье Танаевского В. А. «Нижегородская область. Экономические профили»[i]. В статье Крутикова А. «Еще об экономике Нижкрая и его будущем»[ii] описаны  перспективы, открывавшиеся благодаря новому районированию. В работе Н. Н. Толстовой «Создание Большого Нижнего Новгорода» проанализированы предпосылки и последствия объединения Н. Новгорода, Канавино и Сормово для общего городского хозяйства с позиции сегодняшнего дня[iii]. Фактический материал об основных этапах этого процесса содержит Справочник «История административно – территориального деления Нижегородской губернии. 1917 – 1929 гг.», составленный Куприяновой Н. И[iv].

Задача данной статьи, во–первых, определить роль Нижегородского Губернского комитета ВКП(б) (Губкома), Нижегородского губернского исполнительного комитета (ГИКа) и Нижегородского Горсовета в административно-территориальном делении Нижегородской губернии и Н. Новгорода. Во-вторых,  выяснить, на каких этапах какие из названых структур включались в два параллельно шедших в рассматриваемый период процесса: административно – территориального деления внутри губернии и подготовка образования самостоятельной Нижегородской области. Для решения поставленных задач необходимо применить метод исторической реконструкции, то есть восстановить в хронологической последовательности внешнюю канву событий, а также политико-юридический метод, позволяющий выделить различные и общие черты в деятельности органов управления и власти.

В качестве источниковой базы для написания статьи были использованы: Постановление Президиума ВЦИК от 14 января 1929 г. «Об образовании Нижегородской области»Читать Скачать, Постановление Президиума ВЦИК от 25 февраля 1929 г. «Об упразднении Сормовского и Канавинского районов Большого Нижнего Новгорода»[vi], Постановление Президиума ВЦИК от 15 июля 1929 г. «О переименовании Нижегородской области в Нижегородский край»[vii], протоколы заседаний Президиума Нижгубисполкома[viii], бюро Губкома ВКП(б) и его переписка с административной комиссией ВЦИКа[ix]; ряд других документов.

С 1917  по 1929 на территории Нижегородской губернии действовали губернский, уездные, волостные, сельские, городские и поселковые Советы и их исполкомы. Однако недостаток работников, отсутствие материальных ресурсов для развития городского хозяйства приводили в годы Гражданской войны к слиянию исполкомов горсоветов с губернскими и уездными исполкомами. В тех территориально-административных единицах, которые обслуживались аппаратом губисполкомов, уисполкомов, создавались секции, формировавшиеся из депутатов и членов  фабрично-заводских комитетов, не являющихся депутатами, по основным отраслям работы Советов (хотя работа секции протекали под непосредственным руководством заведующего соответствующим отделом вышестоящего исполкома).

О первых мерах, принятых ГИКом для оптимизации местного управления свидетельствует отчет Губплана за 1925 г.: «Внутри губернии в административно-территориальном делении за годы революции произведены глубокие изменения, направленные главным образом к уменьшению количества  административных единиц: уездов и волостей. Построение административно – территориального деления основывается на принципах, принятых для районирования Госпланом. Упразднению подвергались административные единицы…лишенные определенной, ясно выраженной экономической физиономии, с центрами, имевшими  лишь административное значение. Упразднению подверглись уезды: Ардатовский, Починковский, Васильсурский, Курмышский, Княгининский и Воскресенский <…> Что касается Воскресенского и Починковского уездов, то они образованы были в 1918 г. по соображениям политического характера <…> Укрупнение уездов было произведено 27 апреля 1923 г., укрупнение волостей – 17 апреля 1924 г. После утверждения ВЦИК 17 апреля 1924 г. проекта укрупнения волостей губерния имела 11 уездов, 4 рабочих районов, 113 волостей, 2531 сельсоветов (причем проектировалось из 2531 сельсоветов образовать лишь около 1000). Количество волостей в губернии в общем сократилось на 57,3%»10. Губерния резко делилась на 2 части: первая – с большими размерами волостных территорий – заволжская, и другая, со значительно меньшими – нагорная. Таким образом, прежняя пестрота в отношении величины населения волостей сгладилась только в юго-восточной части губернии. Национальные меньшинства были сгруппированы в рамках отдельной волости: почти вся татарская национальность – в 5 волостях Сергачского уезда, мордовская – в основном, в Лукояновском.

Благодаря произведенным изменениям были достигнуты следующие позитивные результаты. «Укрупнение волостей дало возможность подобрать наиболее опытный <…> личный состав как кадров ответственных, так и технических работников <…> Улучшенные <…> волисполкомы <…> поднимают всю работу низового советского аппарата, так как укрупнение волостей (с соответствующим  ему расширением административных и хозяйственных прав) разгрузило волисполкомы <…> от мелочной регистрационной работы <…> Улучшилось дело волостных земельных комиссий <…> В общем по губернии технический состав работников волисполкомов  оказался сокращенным на 56% <…> Сокращение аппарата ВИК (волостных исполкомов – А. К.) позволило <…> улучшить материальное положение работников <…>. Все УИК (уездные исполкомы  – А. К.) в своих сообщениях о результатах укрупнения волостей указывают, что укрупнение приблизило низовой советский аппарат к населению с одной стороны передвижением из ВИК  к сельсоветам административных функций, а с другой общим улучшение низов советского аппарата позволило на месте решать ряд вопросов, с которыми до укрупнения население обращалось в уисполком»11.

Однако проведенная реформа 1924 г. не ставила целью и, соответственно, не устранила такие недостатки в деятельности местных органов, как слабость волостного бюджета, неудовлетворительная квалификация технических работников ВИКов, частая смена ответственных работников. Кроме того, увеличилось расстояние от волостных центров до волостных границ.

Сведения об изменении административно – территориального деления Нижегородской области регулярно поступали из ГИКа в информационный отдел губкома РКП(б), а одним из «позитивных результатов» в архивных материалах отмечается тот факт, что волисполкомы получили большое количество партийных работников (63,7% в результате перевыборов 1924 г.)12.

Важным этапом изменении карты Нижегородской губернии стало объединение Н. Новгорода, Канавино и Сормово.

Предпосылками объединения, по – мнению Н. Н. Толстовой, являлись следующие факторы: а)Н. Новгород на протяжении всей своей истории развивался в тесном соприкосновении с рабочими слободами, промысловыми деревнями. В свою очередь, Канавино и Сормово, как центры фабрично-заводской промышленности, также являлись «магнитом» населенных пунктов разного ранга. Постепенно и автономно шло расширение трех центров; б)между нагорной и заречной частями губернии существовали экономические, политические, революционные, социальные связи; в)горсоветы Н. Новгорода, Канавино и Сормово стали решать одинаковые и касающиеся всех трех городов вопросы на совместных заседаниях секций (например, бюджетно-налоговые, вопрос строительства постоянного моста через реку).

Осуществление нового Положения о горсоветах (1925 г.) протекало неодинаково в разных городах. Особых успехов достигли именно горсоветы Н. Новгорода, Канавина, Сормово и Выксы (в других городах губернии наблюдалась слабость работы президиумов и пленумов горсоветов, недостаточная связь членов горсоветов с избирателями, не везде были горбюджеты, хозяйственно-финансовые планы работ, слабо работали секции).

Процесс объединения пришелся как раз на расцвет новой экономической политики. НЭП считают периодом наиболее яркого выступле­ния Советов в роли органов, управляющих многими сторо­нами местной жизни: были расширены полномочия и укре­плена имущественная и финансово-бюджетная базы. Речь шла о большей регулярности созыва Съездов, усилении коллегиальности в работе исполкомов, рационализации аппарата и т.п. Однако в этот период горсовет приобретает не «качественные», а «количественные» возможности, и, пожалуй, НЭП только усугубил и без того зависимое положение Советов низшего звена, ибо дал возможность проведения коллективизации и форсированной индустриализации, немыслимым без крайней централизации управления во всех сферах.

Характерно, что с инициативным предложением об объединении городов Н. Новгород, Канавино, Сормово в 1925 г. выступил председатель Нижгубисполкома Муралов А. И. и план изменения административно – территориального деления был разработан и осуществлен с участием партийной верхушки.

Согласно Постановлению Президиума ГИК от 23.01.1926 создавался объединенный Президиум для трех горсоветов. Протокол № 4/202 заседания ГИК от 14.01.1927. содержит Постановление Президиума: «Признать необходимым в ближайшем будущем объединить города Н. Новгород, Канавино, Сормово в одной городской черте. Это объединение должно быть подготовлено <…> с таким расчетом, чтобы в черту вошли земельные площади, достаточные для коммунального строительства на ближайшие 20 лет <…>. В соответствии с этим поручить Оргбюро <…> включить в его границы: а) лесохозяйственную полосу бассейнов рек Унжи, Ветлуги и Вятки; б) территории и части территорий соседних губерний и автономий, которые тяготеют к Н. Новгороду как к экономическому, производственному и культурному центру <…> Разработка программ <…> возлагается на заведующего секцией районирования Карбовец совместно с работниками Губотделов, а общее руководство этой работой – на техническую комиссию. Материал по обрезкам губернских территорий запрашивается от соответствующих губерний через Госплан РСФСР»13.

Орготдел Нижегородского Губисполкома разработал и проект постановления о структуре Нижегородского городского Совета объединенных городов. «В городе Н. Новгороде ввиду обширности его территории и многочисленности населения, образовать, кроме Горсовета, 2 районных Совета: Канавинский и Сормовский, как объединяющие отдельные части города <…> Пленумы районных Советов составляются: а) из депутатов, избранных районом непосредственно в районный Совет; б) из членов Нижегородского Горсовета, избранных в данном районе <…> Пленум районного Совета избирает из своей среды исполком <…> который избирает свой президиум. Райисполком и его Президиум выполняют директивы райсовета и <…> подчиняются Президиуму Нижгорсовета. Райсовет имеет право юридического лица. Райсовет, в лице его Президиума, является распределителем кредитов, открываемых для предприятий районного значения <…> Штаты райсоветов утверждаются Нижгорсоветом <…> Обратиться во ВЦИК с представлением об утверждении этого постановления и о разрешении провести дело о расширении черты <…> Просить ВЦИК объединить в один город Н. Новгород, Канавино, Сормово»14.

В результате с февраля 1929 по май 1930 Н. Новгород носил название Большой Н. Новгород, стало возможным  более эффективное решение общих «бытовых»  проблем.

Если раньше сложная процедура согласования бюджетов разных уровней превращала бюджетную работу в волокиту, требующую, к тому же, большой штат работников, выполняющих одинаковые функции (и как следствие – нарушение сроков исполнения бюджета), то формирование единого бюджета можно оценивать положительно.

В тоже время, испытывая постоянную нехватку собственных финансовых средств, горсоветы по-прежнему оставались в большой зависимости от вышестоящих органов. Без санкции губисполкома горсовет не мог распоряжаться имуществом предприятий, о чем свидетельствует, например, Протокол № 8/84 заседания Президиума Нижгубисполкома от 21.01.1928: «Руководствуясь п.п. 4-6  и 9 Приложения к ст. 22 Гражданского Кодекса разрешить НКХ Горсовета продать строения бывшего завода «Землор», находящегося в Н. Новгороде по Фабричной слободе под № 11 за цену, не ниже установленной актом комиссии от 03.01.1928» 15.

Партийное руководство в организации местных Советов проявлялось в «рекомендациях» по управлению местными промышленными предприятиями, подборе, расстановке и воспитании кадров, работающих в Советах;  контроле за реализацией партийных директив. Усиление значимости Большого Н. Новгорода, а также сосредоточение на его территории стратегически важных оборонных предприятий, «потребовало особо пристального внимания партии» к управлению городом и губернией.

Наиболее ярко роль парторганов проявляется в процессе образования и отстаивании независимой в административном плане Нижегородской области. Дело в том, что в 1927 г. Госплан СССР предложил включить Нижегородскую губернию в состав Центральной Промышленной области (ЦПО), резко понизив ее статус.

В протоколе № 26 заседания Нижгубкома ВКП(б) от 30.04.1928 находим: «Считать достаточным наличие ряда экономических и иных факторов, позволяющих приступить к продвижению в центре вопроса об организации области <…>. Предложить фракции ГИКа продолжить конкретную разработку всех вопросов, связанных со строительством области»16.

Приложения к протоколу  содержат информацию о развернувшихся на заседании Бюро Губкома прениях. Все присутствующие были едины во мнении о необходимости создания области. Большинство выступили против присоединения Вотской области, экономически больше связанной с Уралом и Камой и высказывались в поддержку тов. Жданова А. А. (первый секретарь Нижгубкома с 1926 по 1934 гг. – А. К.) о недопустимости «гонки за территориями».

Работники Губкома и ГИКа проделали огромную работу по сохранению независимости будущей Нижегородской области от ЦПО с центром в Москве. Основные доводы за и против можно свести в таблицу17:

Однако приведенных Губкомом доводов для Москвы оказались недостаточно. Московский Губплан продолжал разработку проекта включения в ЦПО Нижегородской губернии. Неожиданно появились новые проблемы со стороны Вятского ГИКа. Согласно его докладной записке о присоединении Ветлужского бассейна к Вятской губернии на имя Госплана РСФСР, Нижегородский проект разрушает целостность ранее намеченного Госпланом Вятско – Ветлужского края, специализацией которого должно быть лесное хозяйство. По мнению тов. Прамнэка Э. К. (председателя Нижгубплана, зав. орготделом Губкома партии – А. К.), высказанном им на заседании бюро Нижгубкома от 30.04.1928. «Мы недостаточно подготовлены <…>. По материалам Гублана нельзя проследить <…> какие преимущества получаются от этой реформы. Для того чтобы выдержать драку, которая несомненно должна быть, нужно вооружиться достаточным материалом. В основном, у нас все мотивы чтобы создать область и центр должен быть в Н. Новгороде, так как здесь имеется хорошее парт ядро <…>. Если Москва претендует на Н. Новгород, то из Московской области получиться  вторая РСФСР»18.

Эту позицию поддержал тов. Жданов А. А.: «В вопросе об организации области мы проявили чрезвычайно много робости <…>. Чем мы будем: самостоятельной областью или придатком? <…> Скажите, какое однообразие существует, например, между Астраханью и Сталинградом? Тем не менее они включены в одну область. Да и весь наш Союз представляет из себя большую пестроту, отдельные гнезда в бездорожном некультурном пространстве <…> и если мы так будем подходить к созданию области, то никакой области не создадим»19.

В результате прений участники заседания пришли к выводу, что Нижгубком должен представить Москве экономически обоснованные соображениями против включения Нижегородской губернии в центральную промышленную область. В короткие сроки подробные, с использованием статистических данных «соображения» ГИКом были разработаны. В Пояснениях Прездиума Нижгубисполкома к «Проекту создания Нижегродского Края» доказывалась нецелесообразность разработанного Госпланом проекта по таким направлениям как лесное хозяйство, промышленность, транспорт, материальные ресурсы и финансовые источники, описывалось торговое значение Н. Новгорода, административно – организационные основы нижегородского варианта реформы. Что касается спорной территории Ветлужского бассейна, то Нижгубком обосновал справедливость своих притязаний так: Нижегородская губерния по лесистости равна Вятской, стоит перед перспективой развития средней и крупной промышленности того же типа – металлообработка, деревообработка, химическая, кожевенная отрасли. В будущем – это район, части которого дополняли бы друг друга. В заключительной части Пояснений говорится: «Проектируемый Нижегородский край будет обладать крупным экономическим и культурным центром, связи которого как в линии хозяйственной, так и в линии административной уже теперь выходят из рамок значения связей губернского города <…>. В Н. Новгороде сосредоточен ряд административных и хозяйственных организаций областного значения:  Управление Водных путей Волжского бассейна, Правление Волжского Госпароходства, Окружное управления начальника сплавом Средневолжского района, Окружная палата мер и весов <…>. Рост Н. Новгорода и включение в его городскую черту Канавино и Сормово достиг особо крупных размеров <…>. Промышленность Большого Нижнего составляет ядро промышленности губернии <…>. Н. Новгород подготовлен к тому, чтобы взять на себя задачи обеспечения культурно-промышленных нужд края, которые в значительной мере обеспечивает уже в настоящее время <…>. Принимая во внимание вышеизложенное Президиум НГИКа считает, что <…> налицо <…> все предпосылки, которые позволяют полагать, что при объединении его (Нижегородского края) в единое административно-хозяйственное целое, он наиболее успешно выполнит лежащие перед ним хозяйственные задачи»20.

Приведенные доводы оказались убедительными и Москва принимает решение о создании самостоятельной Нижегородской области. Однако разногласия по этому вопросу, как выяснилось, не заканчиваются. В докладе Председателя Нижегородского Губплана на губернской партийной конференции от 03.01.1929 читаем: «Три недели тому назад Оргбюро ЦК вынесло решение об образовании 4 областей <…>. Но примерно через 2 недели позже <…> постановило в изменение своего решения Ивано-Вознесенскую область образовать <…>.  В связи с решением <…> у нас выпадают Унженские леса <…>. Губпартконференция должна высказать свое мнение»21.

В тот же день мнение участников конференции обсуждалось на заседании пленума Нижгубкома, на котором постановили настаивать перед ЦК ВКП(б) на включение в состав Нижегородской области Унженского лесного масштаба и Муромского района, теснейшим образом связанных с будущей областью.

Согласно постановлению пленума ЦК ВКП(б) от 12.01.1929 т. Жданов А. А., Богданов Д. Б. (зав. агитпропототдела Губкома – А. К.) и Пахомов Н. И. (председатель ГИКа – А. К.) отправляются в командировку в Москву в ЦК ВКП(б) для окончательного решения вопроса. А 14.01.1929 выходит постановление Президиума ВЦИК об образовании  Нижегородской области. В июне область переименовывают в край и выделяют Н. Новгород в самостоятельную единицу с подчинением крайисполкому.

Можно предположить, что если образование Большого Н. Новгорода было следствием экономической необходимости, то одновременное подчинение его  крайисполкому – политической.

В связи с новым административно-территориальным делением были ликвидированы губернские, уездные и волостные Советы и образованы краевые (областные), окружные и районные Советы. Поэтому очевидно, что, с одной стороны, благодаря проведенному объединению и новому районированию упорядочивались взаимоотношения между исполкомами разных уровней, устранялся разнобой в порядке их деятельности, так как удалялись ненужные звенья, мешающие экономическому взаимодействию органов власти.

С другой стороны, одновременное подчинение горсовета исполкому еще более крупной, нежели губерния, административной единицы – краю, унификация управления на местах, облегчали централизованное руководство важными административно – территориальными единицами и расширяли возможность вмешательства в «расширенные полномочия». Добиться этого было довольно просто. По причине низкого культурного уровня (особенно на первых этапах) Советы выступали  главным образом как органы митинговые, нащупывающие решения   в   малопродуктивных   дискуссиях. Поэтому они вынуждены были сужать свои функции,  отдавать  решение вопросов исполнительным органам (председатель горсовета являлся одновременно и председателем исполкома) и попадали во всю большую зависимость от Губисполкома и Губкома.

Сделав ставку на критерий, который был положен в основу районирования Госпланом, местная политическая и партийная элита, для того, чтобы доказать политическую, управленческую необходимость образования самостоятельной Нижегородской области, тонко манипулировали исключительно экономическими доводами, превалирующими в рассматриваемый период. «Идеологическим вдохновителем» в данном случае выступал Губком, а техническую работу, причем на высоком уровне, провел ГИК, имеющий для этого соответствующий аппарат. Названые структуры успешно провели переговоры  с ВЦИКом, умело обойдя все препятствия на пути к своей цели, изобретаемые Московским Губкомом и Вятским ГИКом.