2.3. Правовое обеспечение деятельности приказов

[86]

Деятельность любого органа государственной власти обеспе­чивается соответствующей правовой базой. В равной мере настоя­щее положение относится к органам государственной власти Рос­сии конца XV—XVII вв. Состояние источников позволяет, далеко не равномерно, очертить правовые контуры приказных учрежде­ний.

Правовые основы работы приказов зафиксированы в первой части Судебника 1497 г. Уже первые нормы «закона» устанавли­вают основы приказной служебной деятельности — требование «судом не мстити, ни дружити никому» (ст. 1), всех «управить, ко­го пригоже» (ст. 2), «посулов (взяток. — К. 77.) не брать от суда и от печалованья (от заявлений, исков. — К. 77.)» (ст. 3). Особен­ность законодательства конца XV—XVI вв. заключалась в том, что лишь отдельные стороны деятельности приказных учрежде­ний регулировались им. Прежде всего «законы» (Судебники, ука­зы, приговоры) регулировали судебную деятельность должност­ных лиц, порядок и размер взимания пошлин за осуществление тех или иных действий. Судебник 1497 г. в ст. 8—14 содержит нормы, регулирующие отношения, возникающие в ходе правоохрани­тельной деятельности между заинтересованными сторонами и юрисдикционным органом. В последнем случае упоминаются боя­рин, окольничий, дьяк и подьячий. Все эти должностные лица — необходимые участники процесса. Важно отметить детальную фиксацию в «законе» размера пошлин, взимаемых, во-первых, за

[87]

совершение различных процессуальных действий и процедур (проведение «поля»), и, во-вторых, в зависимости от должности того или иного лица (ст. 3, 4,6—8). Отдельные нормы регулируют размеры и порядок взимания пошлин за оформление документов («правой грамоты» в ст. 15, «докладного списока» в ст. 16) — отдельно боярином за «прикладывание печати», дьяком «от под­писи» и подьячим за техническое оформление документов.

Более детально развиты нормы Судебника 1497 г. в следующем «законе» — Судебнике 1550 г. Статья 1 содержит норму (анало­гичную норме ст. 1 Судебника 1497 г.), гипотеза которой следую­щая: «судом не дружыти и не мстити никому, и посулу в суде не имати». Дальнейшее развитие эта норма получает в ст. 2—5. Зако­нодатель детально разрабатывает возможные случаи злоупотреб­лений со стороны должностных лиц, призванных отправлять пра­восудие. Речь идет о формулировании ряда составов должностных преступлений в зависимости от субъекта правонарушения — боя­рина, дьяка, подьячего. Лишь судебная ошибка, согласно ст. 2, не содержит состава преступления. Норма ст. 6 защищает указанные должностные лица от необоснованных обвинений.

Требование ст. 2 Судебника 1497 г. «управить всех кого приго­же» получает развитие в ст. 7 Судебника 1550 г. Именно в этой ста­тье впервые появляется сам термин «приказ»: боярин должен «жалобников своего приказу от собя не отсылати». Более того, нова­циями здесь являются появление санкции («быти от государя в опале»), усложнение гипотезы правовой нормы («жалобника сво­его приказу отошлет, а жалобницы у него не возьмет, и управы ему или указу не учинит»), детально указывающей на вид наруше­ния должностных обязанностей.

Нормы Судебника 1497 г., определяющие порядок и размер взимания судебных пошлин, в ст. 8—11 Судебника 1550 г. были дополнены нормами уголовно-правового характера. В каждой из указанных статей формулируются составы преступлений со сто­роны должностного лица (боярина, дьяка, подьячего) — «лихо­имство», т. е. взимание пошлин сверх суммы, оговоренной в зако­не, и ложное обвинение в «лихоимстве» в адрес тех же должност­ных лиц. Эта же особенность отличает ст. 33, 34 и 42 Судебника 1550 г., где также формулируются указанные составы преступ­лений.

[88]

Большая группа норм Судебника 1550 г. носит процессуаль­ный характер. Вообще, как уже отмечалось в научной литературе, материальное право даже в XVII в. было разработано достаточно слабо.[1] С другой стороны, в новейшем исследовании Джорджа Векхарда указывается, что материальное право в Судебниках проявляет себя через нормы процессуального права, и эта имплицитность позже даст основу для эволюции самого процесса, выде­ления состязательного и розыскного процессов.[2] В этом следует видеть особенность древнего права: появление новых норм — результат обобщения казусов, конкретных случаев, а не итог целе­направленного нормотворческого процесса.[3] Большое внимание к процессу, детальная разработка различных процедур и процес­суальных действий — характерная черта эволюции законодатель­ства, отразившегося в статьях Судебника 1550 г. Статьи 9—32, 50—61 регламентируют порядок проведения процесса в суде бояр. Нормы гражданско-правового характера, содержащиеся в ст. 76 («А о холопстве суд»), 78—83, 84 («А о землях суд»), 85 («А в вот­чинах суд»), 87, 90, 92—94 адресованы правоприменителю и, по всей видимости, использовались как при осуществлении правосу­дия в приказах, так и в местных судах (наместников и волостелей).

Так же, как и в Судебнике 1497 г. ряд статей Судебника 1550 г. регулирует размеры и порядок взимания пошлин за оформление документов («правой грамоты» в ст. 33, «докладного списока» в ст. 34, «срочных грамот» в ст. 41, «безсудных грамот» в ст. 42, «отпускной грамоты» в ст. 77) — отдельно боярином за «прикла­дывание печати», дьяком «от подписи» и подьячим за техниче­ское оформление документов.

[89]

Таким образом, законодательство конца XV—первой полови­ны XVI в. регулирует лишь некоторые стороны деятельности приказов: во-первых, порядок осуществления правосудия; во-вто­рых, порядок и размеры взимания судебных и иных пошлин; в-третьих, предотвращение злоупотреблений со стороны должно­стных лиц. Эволюция норм Судебников направлена прежде всего в сторону детальной проработки указанных направлений. Лишь в Судебнике 1550 г. впервые появляются нормы, защищающие должностных лиц от необоснованных обвинений, учитывающие возможность судебной ошибки. Последнее — не основная забота законодателя. Сравнение норм Судебников 1497 и 1550 гг. пока­зывает стремление усилить контроль за исполнением обязанно­стей со стороны должностных лиц приказов путем детальной регламентации их судебной деятельности, поставить правовые ограничения для использования служебного положения в целях обогащения. Важно однако отметить, что, судя по юридической технике, воплощенной в законах, формулировках правовых норм, указанная эволюция обусловлена не заранее продуманной систе­мой мер, а обобщением практики деятельности приказов, накоп­лением конкретных случаев неправосудия и злоупотреблений должностными правами. Требование справедливости, выражен­ное в нормах Судебников, — имплицитная линия эволюции зако­нодательства.[4]

После издания Судебника 1550 г. основная линия развития за­конодательства была направлена на дополнение текста Судебни­ка новыми статьями. Именно таким образом следует рассматри­вать появление указных книг приказов. В настоящее время сохра­нились книги (или отрывки книг) Разбойного, Холопьего суда, Земского, Поместного, Московского Судного, Ямского приказов. Появление данных книг связано с текущей деятельностью прика­зов в пределах их компетенции. Указные книги содержали раз­новременные указы, изданные высшими органами государствен­ной власти (царь с боярами, бояре, т. е., видимо, Боярская дума) по запросам приказов. Таким образом, практическая деятельность приказных учреждений приводила к рассмотрению конкретных

[90]

случаев и их решению в виде издания общеобязательных норма­тивно-правовых актов.

Древнейшая указная книга — 1-я книга Разбойного приказа 1555/56 г. — содержит лишь 5 дополнительных указов к тексту Су­дебника 1550 г.: приговор о разбойных делах от 18 января 1555 г., указ об установлении срока для взыскания долгов от 5 мая 1555 г., указ о татебных делах от 28 ноября 1555 г., приговор о губных де­лах от 22 августа 1556 г., указ о холопах от 22 августа 1556 г.[5] По­следний указ был разослан по всем приказам и, таким образом, не позволяет определять компетенцию Разбойного приказа того пе­риода.[6] Три «закона», вошедшие в состав указной книги разбой­ного приказа, непосредственно относятся к компетенции ведомст­ва: приговор о разбойных делах, указ о татебных делах, приговор о губных делах. Все они содержат в основном нормы процессуаль­ного права. Приговор о разбойных делах был принят царем с (коллегией из 9-ти членов) Боярской думой. Важно, однако, то, что ряд норм данного приговора регулирует деятельность губных старост — выборных должностных лиц местного самоуправле­ния, подчиненных Разбойному приказу.[7] В ст. 7—8 предписыва­ется наказывать тех губных старост, которые не выполняют свои обязанности. Нормы этих статей адресованы в первую очередь должностным лицам приказов. В частности, согласно ст. 7, избран­ный на пост губного старосты не может отказаться от исполнения обязанностей по своему желанию под угрозой наказания. В ст. 11

[91]

заключена норма, гипотеза которой содержит указание на со­вершение губным старостой должностного преступления («судят по недружбе») — умышленное неправосудие. В таком случае при жалобе на действия губных старост последний обязан совершать все процессуальные действия с губным старостой соседнего уезда. Наконец, в ст. 13 содержится требование не допускать к работе в должности приставов (судебно-полицейских агентов) тиунов, т. е. лиц, находящихся в личной зависимости.

Указ о татебных делах по своей структуре представляет собой решение Боярской думы по докладу судьи Разбойного приказа князя И. А. Булгакова, сделанный царю и содержащий описание четырех казусов, требующих разрешения. Примечательно, что во всех случаях речь идет о ситуациях, происходящих на местах, в уездах, и входящих в компетенцию губных старост. Среди прочих упоминается ситуация, когда губной староста или его выборный подчиненный — целовальник — «упустит» преступника. Приго­вор о губных делах целиком посвящен процессуальному праву и, судя по тексту статей, адресован непосредственно губным старос­там.

Два прочих «закона», входящих в состав 1-й Указной книги Разбойного приказа, не являются исключительной сферой дея­тельности приказа. Можно думать, что они были включены в кни­гу для сведения. В особенности это относится к указу о холопах. В преамбуле «закона» указано, что нормы указа относятся к ком­петенции приказа Холопьего суда: «написати в Судебник к Хо­лопьему суду».[8] Указ об установлении срока для взыскания дол­гов в равной степени мог применяться как в Разбойном приказе, так и в прочих приказах. Норма указа содержит ограничение срока «правежа» как средства понуждения к исполнению судебно­го решения.

Сохранившаяся 2-я Указная книга Разбойного приказа содер­жит «законы», принятые между 1616—1648 гг., всего 22 закона.[9] Наиболее ранний «закон» является результатом систематизации процессуального законодательства. Заголовок «закона» — «Книга

[92]

Розбойного приказу уставная».[10] Первые 15 статей содержат нор­мы законодательства Ивана IV, ст. 16—43 — царя Федора Ивано­вича («А при государеве царе и великом князе Федоре Ивановиче всеа Русии дан в Розбойной приказ боярской приговор»), ст. 44— 56 содержат действующие нормы законодательства царя Бориса Годунова. Помимо процесса ряд норм «закона» адресованы губ­ным старостам и устанавливают порядок рассмотрения и расследо­вания ими дел «по недружбе». Статья 55 указывает, чтобы иски рассматривались губными старостами других уездов. В ст. 54 со­держится требование обязательной присяги при вступлении в должность для всех должностных лиц местного губного само­управления: губного старосты, целовальников, губного дьячка. Прочие лица (тюремные сторожа) должны представить поручи­тельства выборных «сошных» людей. Отдельная норма, содержа­щаяся в данной статье, устанавливает подсудность перечисленных выше должностных лиц Разбойному приказу. Статья 56 содержит указание на то, что «недельщики» (административно-полицейские чиновники) не являются должностными лицами губного аппарата и не подпадают под юрисдикцию Разбойного приказа.[11]

Особенности законодательства, отмеченные в 1-й Указной книге Разбойного приказа, характерны также и для 2-й Указной книги.[12] Причиной появления значительного числа «законов» стали конкретные казусы, возникшие в результате практической деятельности приказа. Эта особенность находит свое отражение в структуре самого закона, его формулировках. Решения казусов в тексте «законов» носят общий характер.[13] Приговор о взыскании ущерба от 14 октября 1624 г. появился в результате доклада судьи приказа боярина князя Д. М. Пожарского. Решение бояр: за лично-зависимых лиц-преступников, умерших до окончания су­дебного разбирательства, обязаны выплачивать ущерб потерпев­шим их «хозяева».[14] Один из «законов» назван в тексте Уложени-

[93]

ем 7136 (1628) г.[15] По своей структуре и по содержанию правовых норм данный «закон» не отличается от прочих, регулирующих процессуальные отношения. Другой «закон» 1628 г. назван Ста­тейным списком. Он содержит 12 статей и также регулирует процессуальные отношения. Статейный список также сохранился в составе «памяти» из Челобитного приказа в Земский приказ.[16] Следует полагать, что «законы», вошедшие в состав 2-й Указной книги Разбойного приказа, рассылались также во все прочие при­казы, прежде всего потому, что все приказы обладали определен­ной судебной компетенцией. Этот вывод подтверждается также записями в тексте Указа об отказе в исках о возвращении долгов и заложенных вещей, не оформленных письменным договором от (не позднее) 7 июля 1635 г. Данный указ был записан в Разрядном, Земском, Разбойном, Московском судном и Владимирском суд­ном приказах.[17] Более того, в текст Указной книги был внесен указ о передаче новому владельцу вместе с крестьянином, отдавае­мым за убитого крестьянина, также засеянного им хлеба от 27 июня 1640 г., выданный по докладу судей Владимирского судного приказа.[18] Выше упоминалось, что практически все нормы «зако­нов», вошедших во 2-ю Указную книгу, носят уголовно-процессу­альный характер. Выделяется из этого ряда лишь «закон» о приме­нении пытки от 26 апреля 1639 г. Он заключает в себе лишь одну правовую норму — требование проводить пытки в любые дни, не исключая праздников.[19] Заметим, что настоящее положение — одна из немногих для первой половины XVII в. правовых норм, непосредственно регулирующих некоторые аспекты внутреннего распорядка работы ведомств — приказов. Причина появления данной нормы иная. В преамбуле «закона» указано, что «разбой­ники и тати в празники православных крестьян бьют, и мучат, и огнем жгут, и до смерти побивают».[20] Таким образом, законода­тель, стремясь к возмездию за совершенное преступление по прин

[94]

ципу «талиона» уже на этапе следствия, начинает регулировать порядок работы приказов.

Сохранившаяся Указная книга Земского приказа^[21] содержит 35 «законов», древнейший из которых датируется 1588 г.^[22] Функ­ции Земского приказа близки к компетенции Разбойного приказа: проведение расследования, судебного разбирательства и исполне­ние наказаний по делам о тяжких уголовных преступлениях. В данном случае компетенция была разграничена территориаль­но: Земский приказ действовал на территории Москвы, тогда как Разбойному приказу была подведомственна остальная террито­рия государства. Компетенцию Земского приказа составляли так­же административно-полицейские функции, обеспечение общест­венной безопасности и др.^[23] На остальной территории государст­ва это входило в компетенцию местной власти — воеводского ап­парата.^[24] Помимо этого, приказ осуществлял суд по гражданским делам в отношении посадских, т. е. лиц, проживающих в Москве и выплачивающих налоги («тягло»). Сфера деятельности Земского приказа обусловила и особенность состава Указной книги. Четы­ре «закона» этой книги находятся также во 2-й Указной книге Раз­бойного приказа.^[25] Указ о пошлинах и штрафах, взимаемых с «оговорных» людей (не позднее 29 декабря 1647 г.), приведен в «памяти» из Разбойного приказа в Земский приказ и вошел лишь в Указную книгу последнего. Большое количество нормативных актов посвящено управлению городом Москвой. Нормы этих ак­тов носят конкретный характер.^[26] Согласно указу, принятому не

[95]

позднее 17 июня 1639 г., дворы и дворовые места, расположенные за Арбацкими воротами, разрешено продавать только дворовым людям.^[27] Закон от 9 декабря 1640 г. запрещает проведение ку­лачных боев в Москве.^[28] Ряд «законов» содержит нормы, регу­лирующие отношения, относящиеся к компетенции Стрелецкого и Разрядного приказов. В первом случае это касается записи пере­сказа старого «сысканного в Стрелецком приказе» закона 1608/09 (7117) г. о подсудности стрельцов Стрелецкому приказу^[29] и пере­сказа в «памяти» в Земский приказ указа о невзыскании судебных пошлин со стрельцов от 19 декабря 1623 (7132) г.^[30] К компетенции Разрядного приказа относятся нормы «закона» 1621/22 (7130) г. о порядке «верстания» в службу дворян.^[31] Значительное число зако­нов содержит нормы процессуального права. Есть основания ду­мать, что нормы данных законов применялись в других приказах. Указ, принятый не позднее 31 марта 1625 г., о порядке проведения крестного целования во время судебных разбирательств, был за­несен в Указную книгу в составе «памяти» из Челобитного прика­за в Земский приказ.^[32] Три указа содержат нормы, регулирующие порядок решения судных дел при неявках ответчиков или истцов в определенный (недельный) срок.^[33] Один из этих «законов» приведен по тексту «памяти» из Московского Судного приказа,^[34] другой — из Разрядного приказа.^[35] Нормы трех иных «законов» устанавливают порядок решения дел по долговым обязательствам и порядок взыскания процентов по займам.^[36] Такое же значение имеют нормы других «законов», помещенных в Указной книге Земского приказа: «закон», принятый не позднее 12 апреля 1622 г., обязывает судей не принимать к рассмотрению гражданские иски (о поклаже, грабежах, долгах на сумму не более 15 р.) по обстоя-

[96]

тельствам, возникшим до «Московского разорения» (1611 г. — К. П.);^[37] «закон», принятый до 11 января 1628 г., об обращении взыскания на имущество должника после одного месяца «праве­жа».^[38] Несколько «законов» из Указной книги Земского приказа содержат нормы материального права. «Закон», принятый не позднее 29 января 1627 г., посвящен «находке». Он устанавливает невозможность приобретения прав собственности на найденную лицом вещь в том случае, если ею является лошадь; в этом случае нашедший может рассчитывать лишь на «выкуп» государством ло­шади.^[39] Нормы двух законов — 1620/21 (7129) г. и принятого не позднее 19 июля 1627 г. — устанавливают невозможность отчуж­дения тяглых дворов представителями сословий, освобожденных от тягла, несения бремени основных налогов.^[40] Лишь один «за­кон» содержит норму, дополняющую компетенцию Земского при­каза: указ от 15 апреля 1629 г. устанавливает подсудность извоз­чиков Земскому приказу. Одновременно указывается, что работа извозчиком возможна лишь после регистрации в Земском прика­зе.^[41] Таким образом, Указная книга Земского приказа содержит «законы», нормы которых регулируют отношения, определенные компетенцией приказа. В первую очередь это касается норм про­цессуального права, общих для применения в любом приказе. Ряд «законов» регулирует исключительные (территориальные) полно­мочия Земского приказа.

Комплекс нормативных актов, которые находятся в составе сохранившегося фрагмента Указной книги приказа Холопьего су­да 1618/19 (7127) г., неполно отражает законодательство о хо­лопах^[42] — особой юридически оформленной категории населе-

[97]

ния.^[43] В составе фрагмента всего 10 актов. Самый поздний из них — выписка из указа о запрещении отчуждать тяглые дворы от 1620/21 (7129) г. — не относится к компетенции приказа Холопье­го суда.^[44] По всей видимости, разосланный по приказам для «ве­дома», он был включен в Указную книгу по неизвестной нам при­чине. Самый ранний «закон», вошедший в состав Указной кни­ги,— Уложение 1597 г. о холопстве.^[45] Данный «закон» вместе с указом о выдаче отпускных грамот от 16 августа 1603 (7111) г.^[46] является итогом систематизации законодательства в отношении различных категорий холопов.^[47] Все остальные «законы» приняты в эпоху Смутного времени и отражают политику правительства в этот сложный для судьбы государства период истории.^[48] Стоит

[98]

отметить некоторые особенности «законов», отличающие законо­дательство XVI—XVII вв. в целом. Приговор о запрещении со­ставлять «кабалы» на имена двух господ от 7 января 1606 (7114) г. был адресован специально судьям приказа Холопьего суда: «И сесь свой приговор в Верху бояре приказали <…> в приказе Холопья суда в Судебник приписать».^[49] В равной степени это относится к указу о добровольных холопах от 7 марта 1607 (7115) г.^[50] Два «за­кона» были приняты по «докладу» судей приказа Холопьего суда: Статейный список о беглых холопах от 25 февраля 1608 (7116) г. и приговор об отмене закона 7 марта 1607 г. о добровольных холо­пах.^[51] Оба «закона» содержат в своем тексте конкретное решение, облеченное в общеобязательную норму права. Особенность «за­конов» о холопах обусловлена спецификой компетенции приказа Холопьего суда, основная функция которого — регулировать любые отношения (кроме уголовно-правовых), возникающие ме­жду холопами и представителями других сословий. Поэтому зна­чительное число норм регламентирует порядок регистрации дого­воров и оформления различных видов документов («кабал», «по­летных грамот», «крепостей» и т. п.). Ряд «законов» содержит прямые отсылки на применение норм Судебника 1550 г.^[52] Так как регистрация договора в приказе Холопьего суда являлась юриди­ческим фактом возникновения особых отношений между двумя лицами (холопом и его господином), то законодатель особое вни­мание уделяет также порядку ведения приказного делопроизвод­ства, в частности порядку составления, порядку записи договоров в записных книгах приказа.^[53] Ряд «законов», регулирующих раз­личные вопросы оформления договоров кабального холопства, сохранились в юридических сборниках Указных книг других приказов,^[54] например, в Указной книге Разбойного приказа. Для

[99]

данных «законов» характерна отмеченная выше особенность, обу­словленная спецификой самого приказа, предмета и объекта его управления. В. М. Панеях, специально занимаясь изучением хо­лопства в XVI—XVII вв., отмечал, что «законодательство XVI в. <…> мало касалось вопросов юридического положения <,..> хо­лопов», поэтому «остается неясным, какими нормами все же прак­тически это положение определялось».^[55] Особенность, отмечен­ная нами вслед за В. М. Панеяхом, объясняется тем, что государст­во не вмешивалось и не регулировало отношения, вытекающие из договоров, в том числе договоров кабального холопства. Само содержание договоров кабального холопства, права и обязанно­сти сторон — все это оставлено на свободное усмотрение сторон. Что касается наследственного холопства, то отношения между старинными холопами и их владельцами регулировались норма­ми обычного права.

В утраченной Указной книге приказа Холопьего суда 1634/35 (7132) г. содержался интересный указ. Пересказ указа приведен в «памяти» из приказа Холопьего суда в Московский Судный при­каз для «ведома».^[56] Согласно ему, иски о краже холопами имуще­ства своего владельца следует предъявлять одновременно с требо­ванием о возвращении беглых холопов. В «памяти» отмечено, что новая норма восстанавливает действие «старой» нормы, отражаю­щей практику, принятую до Смуты в судных делах о холопах. Дан­ное упоминание является косвенным указанием на изменения ком­петенции приказа Холопьего суда в период Смуты и после нее. Сле­дует думать, что между 1605 и 1613 гг. дела о кражах беглыми хо­лопами имущества своих господ принимались отдельными исками в других приказах, в частности в Московском Судном приказе.

Древнейшая Указная книга Ямского приказа также сохрани­лась лишь фрагментарно; она содержит 7 «законов».^[57] Почти все нормы данных указов устанавливают обязательное количество подвод, необходимых для проезда по служебным делам для тех или иных должностных лиц. Содержание Указной книги, как и в предыдущих случаях, отражает компетенцию приказа. Два «зако-

[100]

на» не вошли в состав сохранившегося фрагмента Указной книги Ямского приказа: указ о запрещении отдавать ямские земли в по­местья и вотчины от 1620/21 г.^[58] и указ о сроках суда по искам к ямщикам и о наказании за перегрузку ямских подвод от 1620/21 г.^[59] Оба указа восстанавливают нормы, действовавшие до «Москов­ского разоренья» (1611). Последний «закон» интересен тем, что восстанавливает два срока рассмотрения исков к ямщикам, подве­домственным Ямскому приказу: Введениев день^[60] и Зборное воскресенье.^[61] Жалобы ямщиков на злоупотребления должност­ных лиц, пользующихся подводами Ямского приказа (превыше­ние веса поклажи, поездки по частным делам), должны подаваться и рассматриваться также в Ямском приказе. Содержание норм «законов» обусловлено сферой деятельности Ямского приказа. Невозможность для ямщиков длительного отсутствия без ущерба для своей работы по причинам, указанным в нормах «законов», является основанием для установления особого порядка подачи исков к ямщикам и места подачи жалобы ямщиков как должност­ных лиц. Таким образом, специфика работы Ямского приказа и его служащих предопределила специфику правового регулирова­ния в «законах» 1620/21 г. Не ранее 1620/21 г. датируется Уложе­ние о ямской гоньбе и ямских слободах. Уложение устанавливает порядок работы ямщиков, выдачи подвод, вес груза должностных лиц, подсудность ямщиков, размеры судебных пошлин. Однако ряд норм характеризуют судебную компетенцию Ямского прика­за. Ему подсудны ямщики, выступающие в качестве ответчиков. Здесь также рассматриваются беспошлинные иски самих ямщиков на любых лиц по поводу «ямских гонных лошадей». Как частные лица ямщики должны подавать иски по подсудности ответчика. Это общая норма в русском праве XVI—XVII вв. В городах и уез­дах ямщики подсудны ямским приказчикам в исках ценою не бо­лее Юр. Если сумма иска превышает указанную сумму, либо в данном месте отсутствует приказчик, иск должен быть рассмотрен только в Ямском приказе. Обвинения в совершении тяжких уго-

[101]

ловных преступлении рассматриваются «смесными» судами — представителем местной администрации (воеводой) и прикащиком.^[62]

В 1962 г. В. Д. Назаров обнаружил Указную книгу Московско­го Судного приказа, содержащую 26 «законов».^[63] Из них 5 «зако­нов» находятся также во 2-й Указной книге Разбойного приказа,^[64] а 8 «законов» — в Указной книге Земского приказа.^[65] Большая часть остальных «законов» содержат нормы процессуального права.^[66] Многие из этих «законов», судя по их тексту, были при­сланы в Московский Судный приказ из других приказов. Текст «закона», принятого не позднее 22 марта 1641 г., о размерах и порядке взыскания судебных пошлин с иноземцев приведен в «па­мяти» из Иноземского приказа в Московский Судный приказ.^[67] Указ от 20 февраля 1637 г. о сроке сыска беглых крестьян содер­жится в составе «памяти» из Разрядного приказа в Московский Судный приказ и переписанный в Указную книгу.^[68] В законе от 21 мая 1630 г., посвященном порядку обеспечения и содержания в тюрьмах лиц, оспаривающих свое холопское состояние, указано «послать памяти в приказы» с текстом данного «закона».^[69] При­чиной появления «закона» 21 мая 1630 г. стало челобитье «тюрем­ных сидельцев». Содержание Указной книги Московского Судно­го не содержит каких-либо особенностей, помимо тех, которые были отмечены выше для Указных книг других приказов; норма­тивные акты Указной книги использовались в судебной практике приказа в соответствии с основной компетенцией данного органа государственной власти.

Наиболее значительная по своему составу — Указная книга Поместного приказа.^[70] Она содержит 112 «законов». Указная

[102]

книга в том виде, в котором она дошла до нас, была составлена после московского пожара 3 мая 1626 г. Самый ранний «закон», находящийся в данной книге, — указ от 31 августа 1587 г. о раз­мерах поместных окладов различным должностным лицам.^[71] Исключительная компетенция Поместного приказа — учет, рас­пределение, регистрация прав на землю и решение земельных су­дебных споров. Как известно, поместье отличалось ограничением правомочий его владельца, вытекающим из условного характера его прав: помещик владел и распоряжался поместьем при условии несения им службы. Поместье как особый вид имущества (земель­ной собственности) возникло в конце XV в.^[72] Можно полагать, что значительное количество нормативных актов, посвященных поместью, не сохранилось.

Большое число «законов» в Указной книге Поместного прика­за направлено на решение спорных случаев, возникших в резуль­тате событий Смутного времени. Речь идет о конфискациях Лже­дмитрия I и Лжедмитрия II, об утайке размера законных приобре­тений, о присвоении прав земельной собственности, добросовест­ном владении собственностью без юридического закрепления прав на нее, утрате документов, подтверждающих права собствен­ности, в том числе утрате делопроизводственной документации Поместного приказа в результате Смуты и пожара 1626 г.^[73]

Особенностью «законов», которые были основой реализации полномочий, возложенных на Поместный приказ, является харак­тер их правовых норм. В отличие от Указных книг других прика­зов, значительная часть «законов» содержит нормы материального права. Это касается самого раннего «закона» — указа от 31 авгу­ста 1587 г. о размерах поместных окладов различным должност­ным лицам. Здесь же стоит отметить указ от 26 февраля 1627 г., юридически оформивший дворцовые земли как объект прав соб­ственности с ограниченной оборотоспособностью.^[74] Детальная

[103]

разработка норм материального права (вещного и наследственно­го) отличает Статейный список о вотчинах от 3 декабря 1627 г.^[75] Здесь разработана классификация вотчин как привилегированно­го имущества («земельной собственности») на выслужные и родо­вые, определены права лиц на это имущество, возможность его перехода по наследству. В равной степени разработка норм ма­териального права характерна и для Уложения о вотчинах и поме­стьях от 17 декабря 1636 г.^[76] Причиной появления значительного числа «законов» Указной книги Поместного приказа являлась практическая деятельность учреждения. Упоминавшийся уже Ста­тейный список о вотчинах от 3 декабря 1627 г. был принят после рассмотрения доклада судного дела о наследстве князя Г. П. Ромодановского. Указ о лишении прав владения утаенным поместьем от 20 марта 1620 г.,^[77] содержащий общеобязательную норму, был принят после доклада о спорном деле между С. Княжгорским и С. Мертвым.

Указная книга Поместного приказа почти не содержит норм, регулирующих порядок сыска беглых крестьян. Это входило в сферу деятельности Поместного приказа, так как юридическим оформлением прав на крестьян являлась запись в писцовых и пе­реписных книгах Поместного приказа. Е. И. Колычева полагает, что в 20-х гг. XVII в. была выработана целая программа целе­направленной политики правительства по возвращению беглых крестьян;^[78] В. Г. Вовина-Лебедева, детально рассмотрев политику правительства той эпохи, отказывается видеть какую-либо рефор­маторскую программу в ее действиях.^[79] Рассматривая комплекс мероприятий, в частности издания нормативных актов, регули­рующих определенные общественные отношения, в отрыве от за­конотворческого процесса в целом, можно легко прийти к мнению о сравнительно последовательной политике государства в данном

[104]

вопросе. Однако обзор законодательства, являющегося норма­тивной базой деятельности центральных ведомств, побуждает сде­лать вывод о том, что практическая необходимость приводит в первую очередь к появлению тех или иных правовых норм. Даль­нейшая практика приказной работы дает основания скоррек­тировать направление, способы и методы законодательного регу­лирования определенных отношений. Инициатива в данном воп­росе принадлежит, в большинстве случаев, судьям приказов, «вхо­дящим с докладом» по конкретным спорным вопросам, решить которые не позволяют пробелы законодательства.

Соборное уложение 1649 г. стало новой вехой в развитии зако­нодательства.^[80] Законодатель не только провел работу по кодифи­кации действующего законодательства, но и облек в нормы права действующую приказную практику. Общие принципы приказного судопроизводства, содержащиеся еще в нормах Судебника 1497 г., вошли в Соборное уложение в виде отдельной X главы «О суде». Статьи данной главы обязывали судей «въправду», «по дружбе и по недружбе ничего не прибавливати ни убавливати, и ни в чем друг другу не дружить, а недругу не мъстить, и ни кому ни в чем ни для чего не норовить, делать всякие государевы дела не стыдяся ли­ца сильных, и избавляти обидящаго от руки неправеднаго» (ст. 1). Отдельные статьи содержат санкции за нарушение установленных в ст. 1 принципов деятельности государственных служащих (ст. 3— 5,7—16). Статья 2 устанавливает порядок производства «доклада» в высшие органы государственной власти (царю и боярской думе): докладываться должны спорные дела, решить которые, исходя из существующего законодательства и практики, не представляется возможным. X глава содержит не только нормы, регулирующие процедуру деятельности приказных служащих (судей, дьяков, по­дьячих) в ходе осуществления правосудия, но и прямо устанавлива­ет порядок работы приказов (ст. 25): приказы не работают по воскресным дням и по большим церковным праздникам. Значи­тельное место занимают в Соборном уложении процессуальные нормы (главы X, XIV, XVIII, XXI). Детально разрабатываются вопросы должностных преступлений, в частности «волокиты», ко-

[105]

торая квалифицируется как вымогательство взятки (ст. 15, 16). Если рассмотрение дела в приказе по какой-либо причине невоз­можно, то лица обладают правом подать челобитье (иск или жало­бу) на имя царя (ст. 20). Статья 20 формулирует правило обраще­ния в приказ по подсудности, порядок подачи челобитий в выше­стоящую инстанцию, дает возможность обжаловать неправомерные действия должностных лиц приказов (например, при необоснован­ном отказе в принятии иска, отказ в приеме жалобы и др.). Нормы статей 23 и 24 требуют четкого исполнения должностными лицами приказов своих обязанностей. Здесь же устанавливается правило рассмотрения дела «товарищем» приказного служащего (подьяче­го, дьяка, судьи) в том случае, если он сам отсутствует по уважи­тельной причине (болен, «о отпуску с Москвы»). Как и раньше, Со­борное уложение защищает приказных служащих от необоснован­ных обвинений (ст. 9, 14, 106).

«Закон» содержит статьи, посвященные различным сторонам деятельности отдельных приказов:

• приказа Большого дворца (гл. XIII, ст. 1; гл. XVIII, ст. 28, 54; гл. 19, ст. 24),
• приказа Большого прихода (гл. XVIII, ст. 9),
• Земского приказа (гл. XVI, ст. 67; гл. XIX, ст. 40),
• Патриаршего приказа (гл. XII, ст. 1, 2; гл. XX, ст. 80),
• Монастырского приказа (гл. XIII),
• приказа Новой четверти (гл. XXV, ст. 10, 11, 17, 18, 20),
• Печатного приказа (гл. XVIII, ст. 3, 5, 18, 24, 30, 47, 54, 64, 68—71),
• Поместного приказа (гл. XI, ст. 1, 2, 6, 20, 24; гл. XVI, ст. 2, 6, 12, 54, 65; гл. XVII, ст. 25, 34, 35, 42, 45; гл. XVIII, ст. 3, 15, 17),
• Посольского приказа (гл. VIII, ст. 1; гл. XVIII, ст. 55),
• Разбойного приказа (гл. XXI, ст. 1—4, 6, 49, 94, 96, 99, 103),
• Разрядного приказа (гл. XVIII, ст. 65, 69),
• Сибирского приказа (гл. XVIII, ст. 68),
• Стрелецкого приказа (гл. XXIII; XXV, ст. 10),
• приказа Холопьего суда (гл. XVIII, ст. 56; гл. XX, ст. 1, 6— 9, 14, 16, 22, 23, 34, 41, 45, 48, 50, 54, 67, 74, 78, 93, 97, 98, 116).

Ряд статей регулирует вопросы компетенции приказов. Так, ст. 1 и 2 главы XXI не только устанавливают компетенцию Раз­бойного и Земского приказов, но и разграничивают ее между

[106]

ними по территориальному признаку. 3-я статья той же главы ука­зывает на исключительные полномочия губных старост, подчи­ненных Разбойному приказу, «в разбойных и убивственных и татинных делах». Глава XXIII содержит нормы об исключительной подсудности стрельцов Стрелецкому приказу (за исключением тяжких уголовных преступлений). В XIII главе устанавливается компетенция Монастырского приказа, а в XII главе (в ст. 1 и 2) — Патриаршего приказа.[81]

Ряд норм Соборного уложения содержит правила ведения, оформления и регистрации некоторых видов приказной докумен­тации: порядок выдачи «проезжих» грамот в Посольском приказе (гл. XVIII, ст. 55), регистрации прав на крестьян в Поместном приказе (гл. XI, ст. 23), регистрации «сотных» грамот в приказе Большого дворца и т. д.

Нужно отметить, что введение в действие Соборного уложения 1649 г. повлекло за собой появление нового ведомства — Мона­стырского приказа. Юридически его создание оформлено во вто­рой части ст. 1 главы XIII. До 1649 г. функции Монастырского приказа осуществляли Патриарший приказ и приказ Большого дворца.[82] С 1649 по 1677 гг. Монастырский приказ стал единст­венным судным приказом, куда подавались иски и жалобы на лиц духовного сословия.[83] Правда, нельзя сказать, что именно Со­борное уложение стало первым случаем создания приказа путем издания соответствующего нормативного акта. Первый извест­ный случай — акт об учреждении Сыскного приказа от 23 февраля 1622 г.[84] Этим актом был установлен порядок работы ведомства, персональный состав руководства, цели, задачи, методы и средст­ва деятельности государственного органа (установить реальную величину денежных и поместных окладов для различных кате­горий населения в соответствии с сохранившимися документами и

[107]

устными свидетельствами под присягой).[85] Известно также о соз­дании, путем издания соответствующего акта, Записного приказа, целью которого являлось написание Царственной книги.[86] Таким же образом возникали в XVII в. приказы сбора «запросных и пя- тинных денег», чрезвычайных налогов, решение о создании кото­рых и порядке сбора принималось Земским собором.[87]

В дальнейшем объем нормативного регулирования устройства и порядка работы приказов стал возрастать. Согласно указу от 9 января 1654 г. в здания приказов, расположенных в Кремле, все — как служащие, так и посетители — должны ходить пешком. Исключение делалось для «старых подьячих» — глав структурных подразделений приказов, — они могли ехать верхом, но только до определенного места.[88] Данный указ довольно необычен для традиции правового регулирования деятельности приказов пред­шествующего периода. В дальнейшем многие приказы будут вре­менно переведены из Кремля: согласно указу от 14 марта 1670 г., ныне «сидеть в Китае в Белом городе в розных местех и дела перенесть для того, что те палаты, где были приказы, обветшали гораздо и порушились во многих местех, и сидеть в них за тем опасно». В соответствии с этим Сибирский приказ и приказ Боль­шого прихода переводились на «гостиный двор», Ямской и Челобитенный приказы — «на двор боярина Ивана Андреевича Милославского» (родственника царя), Разбойный приказ стал распола­гаться «в Белом городе на Англинском дворе», Пушкарский при­каз — «на Пушечном дворе».[89] По указу 22 мая 1680 г. Новгород-

[108]

ский приказ, приказ Большого прихода, приказы Галицкой и Вла­димирской четвертей должны были находиться в одном «месте».[90]

Указ от 20 октября 1658 г. устанавливал время работы прика­зов: дьяки, подьячие и «приказные люди» должны работать в приказах («сидеть») по 12 часов в день.[91] Уже в «законе» 25 июля 1670 г. регламентировалось, что главы (судьи) и дьяки приказов обязаны каждый день приезжать в приказы раньше прочих лиц (подьячих), а покидать ведомство соответственно позже всех.[92] Дальнейшее развитие нормы этого «закона» получили в указе от 26 ноября 1679 г., согласно которому устанавливались следующие сроки работы всех приказов: «с утра за час до дня» до «седьмого часа ночи» с перерывом от «шестого часу дня» до «первого часа ночи»,[93] т. е. примерно с 7 часов утра до 23 часов с перерывом с 13 до 17 часов.[94]

В 1669 г. вышли три «закона», регулирующие порядок рассмот­рения дел в Боярской думе в порядке «докладов» из приказов. Со­гласно указу от 29 ноября 1669 г., «к бояром в Золотую палату дела взносить к слушанью и к вершенью из приказов» по определенным дням: в понедельник из Разрядного и Посольского приказов, во вторник из приказов Большой Казны и Большого прихода, в среду из Поместного приказа и приказа Казанского дворца, в четверг из приказа Большого дворца и Сибирского приказа, в пятницу из Судных Владимирского и Московского приказов.[95] Нормы второ­го указа, принятого 3 декабря того же года, регламентировали порядок работы Боярской думы — «сидеть в Золотой полате за делы по вечером, а съезжатися в 1-м часу ночи»[96] (в 17—18 часов). Введенный порядок работы Боярской думы, действовавший без изменений до указа 17 марта 1694 г.,[97] должен был быть согласо­ван с распорядком работы приказов. В соответствии с этим указ от

[109]

15 декабря 1669 г. устанавливал правило «на Москве в приказех судьям и дьяком сидеть за делы с 1-го часа ночи во все дни, да им же с делами всходить в Верх (Боярскую думу. — К. П.) перед бояр и сидеть в приказех до 8-го часа, с 1-го часа ночи».[98]

Значительными новеллами законодательства стали нормы ука­за о порядке хранения и расходования денежных средств в прика­зах от 27 июня 1669 г. Согласно данному «закону» в обязанности дьяков вменялось ежемесячно проверять наличность денежных средств и отчетность их прихода и расходования у подьячих. Цели контроля указаны в «законе»: «чтоб не воровали» и государствен­ные средства «взаймы не давали». Обнаруженная недостача долж­на была взыскиваться как непосредственно с виновных подьячих, так и с дьяков.[99]

Ряд «законов» был посвящен порядку назначения на должно­сти. По норме указа от 10 апреля 1667 г. лицо не может вступить в должность в органах государственной власти без принесения присяги.[100] В данном случае нужно отметить, что присяги при вступлении в должность известны с 20-х гг. XVII в., а для местных органов власти — по крайней мере с середины XVI в. Однако су­ществование общеобязательной нормы «закона» о необходимо­сти присяги неизвестно. Нормы указа от 15 июня 1670 г. устанав­ливали согласование с царем назначений на воеводские или иные приказные посты лиц из числа находящихся в солдатских полках Алексея Шепелева и Максима Кравкова, а также служащих в Бел­городском полку.[101]

В соответствии с указами от 16 марта 1674 и 7 апреля 1674 гг., Разрядный приказ при назначении на государственные посты дол­жен справляться с Иноземским и Рейтарским приказами относи­тельно должностей прежней службы.[102] Указ от 5 марта 1672 г. устанавливал, что главы местной администрации (воеводы) долж­ны назначаться только в те уезды, где не имеют вотчин, поместий или иной земельной собственности.[103]

[110]

Характерным для развития законодательства является появ­ление значительного числа нормативных актов, определяющих, разграничивающих или устанавливающих новую компетенцию приказов. В соответствии с указами, присланными в составе «па­мятей» из Тайного приказа в Разрядный приказ, в компетенцию последнего из Иноземного приказа переходило управление Но­вой Немецкой слободой, административное и судебное управле­ние над командным составом (полковники и «начальные люди») Белгородского, Севского и Новгородского полков — военно-­административных округов. Кабацкие и таможенные сборы и откупа из разных городов Белгородского и Севского полков вме­сто приказа Большого прихода и приказа Новой четверти долж­ны были собираться в Разрядном приказе.[104] Ограничение компе­тенции Посольского приказа привело к принятию указа от 18 мая 1670 г., согласно которому в Новгородский приказ переходило управление городами Смоленском, Дорогобужем, Белая-Рословлем, Велижем, Себежем, Красным с уездами, «со службою и со всякими всех городов доходы, и тех же городов всех людей, во всяких делех службою, и судом, и росправою, и поместными и вотчинными делами».[105] Изменение компетенции приказов в дан­ном случае было вызвано личной просьбой патриарха Иоасафа. В своей челобитной патриарх указывал, что если истцы — цер­ковнослужители, судные дела к светским лицам необходимо рас­сматривать не в Судных Владимирском и Московском приказах, а в Патриаршем приказе. 28 января 1672 г. царь вынес компро­миссное решение, ставшее нормой права: иски церковнослужите­лей к светским лицам подведомственные Поместному приказу. Исключение составляли «лихие дела», совершение тяжких уго­ловных преступлений.[106] Казус с привилегированной подсудно­стью истца и ответчика стал основой для нормы об исключитель­ной (для иных категорий населения) подсудности дворян, детей боярских, служилых и жилецких людей, инородцев (татар, чере­мисов, мордвы, чувашей) понизовых (расположенных в низовьях

[111]

Волги) городов только приказу Казанского дворца.[107] 1 9 декабря 1677 г., в связи с упразднением Монастырского приказа, его функции были переданы приказу Новой четверти.[108] Вместе с тем, перераспределение полномочий различных ведомств зачастую было вызвано не только субъективными причинами (просьбой патриарха и т. п.). Нормы указа 22 мая 1680 г. объективно способ­ствовали концентрации значительных финансовых потоков в одном ведомстве: в приказ Большой Казны из всех четырех чет­вертных приказов, приказа Большого прихода и других ведомств передавалось право сбора таможенных и кабацких «сборов», за исключением сборов на территории Сибири, оставшихся в веде­нии Сибирского приказа. В подчинение приказа переходили Мо­сковская таможня, Померная и Мытная избы, а также все горо­довые таможни.[109]

Новые тенденции в законодательной практике, отмеченные выше, не означают, что прекратилось законодательное совершен­ствование норм процессуального и материального права.[110] Стоит упомянуть такие крупные по своему значению «законы», как Но­воуказные статьи о татебных делах от 22 января 1669 г.,[111] Ново­указные статьи о поместьях от 10 марта 1676 г.,[112] Новоуказные статьи о вотчинах от 14 марта 1676 г.,[113] указ о порядке наследова­ния поместных земель от 21 марта 1684 г.,[114] Новоторговый устав 22 апреля 1667 г.[115] Следует отметить те изменения в законотворче­ском процессе, которые впервые со всей отчетливостью прояви

[112]

лись во второй половине XVII в., в частности, при принятии Но­воторгового устава. Никогда до его принятия в 1676 г., насколько известно по существующим документам, «законы» не разрабаты­вались несколькими лицами не анонимно и вне зависимости от конкретной ситуации. Можно сказать, что впервые «закон» дейст­вительно являлся реализацией относительно продуманной и дол­говременной внешнеторговой политики государства — политики меркантилизма, поощрения отечественной торговли. Как извест­но, проект «закона» был составлен руководством Посольского приказа во главе с А. Л. Ординым-Нащокиным.[116] Текст принято­го устава, как удалось установить Е. В. Чистяковой, находился во многих органах государственной власти: в Посольском, Сибир­ском и др. приказах.[117] Конечно же, итогом данной тенденции в развитии законотворческого процесса стал указ от 6 июня 1695 г. с требованием «учинить» во всех приказах докладные выписки с проектами («на пример») «законов» по вопросам, относящимся к компетенции того или иного ведомства.[118] Закономерным итогом указанного процесса и работ по кодификации законодательства спустя несколько лет станет образование 18 февраля 1700 г. Пала­ты для составления Уложения.

Эволюция законодательства, составляющего правовую основу деятельности приказов, со всей закономерностью указывает на наличие иных источников права, регулировавших различные сто­роны работы органов государственной власти. Действительно, только во второй половине XVII в. принимаются «законы», нор­мирующие внутренний распорядок работы приказов, порядок «доклада» и т. д. Пробелы законодательства не означают наличия пробельности права. Еще К. А. Неволин отмечал, что в основе «образа действия», т. е. правил, регулирующих действие приказов, лежат правовые обычаи.[119] С мнением юриста был солидарен

[113]

Огородников.[120] К такому же выводу пришли современные исследователи, в частности Марк Шефтель.[121] Вряд ли можно согласиться с мнением А. Н. Медушевского о том, что фиксация в нормах права обычаев обусловлена «неподвижным, традицион­ным характером всего общества XVII в.».[122] Прав В. И. Карпец, пришедший к выводу о том, что структура государственной вла­сти и управления, сложившаяся к первой половине XVII в., отли­чалась значительным динамизмом.[123]

По всей видимости, появление первых приказов было вызвано устными распоряжениями монарха, Ивана III. В равной мере это относится и к дальнейшей эволюции приказного строя управле­ния.[124] Существующее законодательство и правовые обыкновения (правовые обычаи) были правовой основой деятельности прика­зов того периода. Как писал Л. С. Явич, «история <,..> модифи­кации источников права <…> свидетельствует о том, что <…> формы выражения юридических норм зависят от характера <…> социальной формации, являются относительно самостоятельным продуктом общественного прогресса».[125] Нормы, регулирующие внутренний порядок работы ведомств и ведения делопроизводст­ва, в своей основе базировались на распоряжениях должностных лиц (глав приказов), вышестоящих органов (царя и Боярской ду­мы), практических решениях служащих в приказах должностных лиц. Существующие данные о кадровом составе приказов XVI— XVII вв., собранные С. К. Богоявленским, С. Б. Веселовским и

[114]

Е. Князьковым, показывают наличие широко распространен­ной практики переходов на работу из приказа в приказ должност­ных лиц всех уровней (дьяков, подьячих и судей).[126] Появление но­вых приказов привело к закреплению распоряжений глав прика­зов и вышестоящих органов в качестве правовых обыкновений, регулирующих определенные стороны деятельности приказов.

• Размещено: 09.12.2012
• Автор: Петров К.В.
• Размер: 94.88 Kb
• © Петров К.В.