Глава 2. Организационно-правовые основы приказной системы управления. 2.1. Приказы в структуре органов государственной власти

50

2.1. Приказы в структуре органов государственной власти

Место приказов в структуре органов государственной власти определяет принципы и характер их взаимоотношений с другими органами государственной власти.[1] Вопрос о месте и роли приказов как системы в структуре органов государственной власти непосредственно связан с классификацией приказов и определения их компетенции. Как отмечал Б. М. Лазарев, «проблема компетенции органов управления — одна из основных в сфере государственного строительства»[2].

Характер взаимоотношений между монархом, Боярской думой, с одной стороны, и приказным аппаратом, с другой, определяется на основе особенностей законотворческого процесса в России XVI—XVII вв. Любые казусы, не разрешаемые в рамках действующего законодательства, должны были быть представлены в «доклад» царю и/или Боярской думе[3]. Участие приказов в законо-

51

творческом процессе ограничивалось лишь предложениями по решению тех или иных казусов. Все сказанное относится к судебной практике приказов. Значительно большими возможностями для принятия решений вне зависимости от верховных органов государственной власти приказы обладали при непосредственном осуществлении управленческих функций, возложенных на них. Ю. А. Тихомиров характеризует управление как «целенаправленное нормативно-институциональное воздействие на общественные процессы».^[4] Отличительные черты органов центрального управления заключаются в их исполнительной и распорядительной деятельности. В первом случае следует говорить об исполнении решений, принимаемых вышестоящими органами государственной власти. Во втором — об «осуществлении управления путем издания подзаконных актов и выполнения организаторских действий».^[5] Любые документы, поступающие от частных лиц (челобитные) или местных органов государственной власти в вышестоящие органы (отписки), должны были быть адресованы на имя царя. В распоряжении исследователей нет данных, позволяющих утверждать, что все документы поступали непосредственно царю. Однако их значительное число докладывалось (читалось) монарху. Судя по пометам на челобитных, можно думать, что все челобитные докладывались царю и/или Боярской думе: челобитье жильца Федора Нестерова об отпуске его к родным для сбора хлеба от августа 1619 г. содержит помету дьяка: «Государь пожаловал, велел отпустить»,^[6] челобитье жильца Д. Кафтырева с просьбой не посылать его на службу, пока он не получит поместье, — «августа в 11 день бояре приговорили не посылать»,^[7] челобитье жильца С. Иванова от отпуске его в деревню со службы для излечения от ран от 1614 г. — «122 года августа в 29 день бояре приговорили отпустить».^[8] Предварительно по существу вопроса

52

челобитной в приказах наводились необходимые справки: на челобитье Л. А. Микулина проставлена помета дьяка: «Выписать службу и внести к бояром»[9].

Документы, поступавшие в приказы из местных органов государственной власти и от должностных лиц («отписки»), подлежали рассмотрению и решению непосредственно в приказах дьяками и судьями. Большое количество сохранившихся отписок содержит пометы дьяков: «отписать Трубецкому, велеть помогать и государевым делом промышлять» — на отписке воеводы А. Палицына о присылке к нему в острог под Старую Русу ратных людей[10], «послать во Псков и иные городы память, чтоб жилъ с великим береженьем» — на отписке воевод из Каргополя от 1614 г.[11] Нередко вопросы, подлежащие компетенции того или иного приказа, также подлежали «докладу» царю или Боярской думе. Так, «отписка» воеводы из Путивля в Разрядный приказ о предпринятых им дополнительных мерах по охране границы от июля 1587 г. была заслушана Боярской думой, где и было принято окончательное решение по данному вопросу: «И по приговору бояр князя Федора Ивановича Мстисловского с товарыщи послана в Путивль государева грамота»[12]. Дело по обвинению в измене казаков Кузьмы Неворова и Смирнова Иванова от 1614 г. содержит пометы: «марта во 2 день бояре приговорили посадить в тюрьму насмерть»[13]. В ряде случаев решение по тому или иному вопросу, видимо, оставлялось после «доклада» царю и Боярской думе на усмотрение руководителей приказа. В этом случае документы содержат пометы: «чтена», «государю чтена», «государю и бояром чтена», «бояром чтена»[14]. Таким образом, прерогативой высших органов государственной власти не только являлись, как уже отмечалось выше, назначения на должности в структуре приказов и решение вопросов, связанных с изменением компетенции приказов. Царь и Боярская дума определяли не только основные направления практической реализации функций, возложенных на тот или иной

53

приказ, но и в значительной степени принимали решения в каждом конкретном случае.

Местные органы государственной власти, наместник и его аппарат, а также сменившие его во второй половине XVI в. воевода и его аппарат, осуществляли свои полномочия в соответствии с указаниями вышестоящих органов. Назначения на пост наместника и воеводы, а также должности дьяков и подьячих приказных (съезжих) изб производились царем и/или Боярской думой с представления приказов, осуществляющих управление данной территорией: Разрядного, Казанского дворца, Сибирского и др. Любые документы, отправляемые местными органами государственной власти, называвшиеся «отписками», должны были быть адресованы только на имя царя. Обычно при этом указывалось, что отписка должна быть отдана в тот или иной приказ.^[15] Царские грамоты наместникам и воеводам («грамоты») отправлялись из приказов от имени царя.^[16] В своей деятельности наместники и воеводы руководствовались «наказами», которые выдавались им в приказе, производившим назначение на данную должность.^[17]

Любые отношения между приказами производились путем отправки специального документа — «памяти». «Памяти», содержавшие сообщения о распоряжениях царя по конкретным вопросам, затребования справок и т. п., посылались из Разрядного приказа в Поместный приказ, из приказа Большого дворца в Разрядный приказ, из Разрядного приказа в приказ Казанского дворца, из Владимирской четверти в Разрядный приказ, из Разрядного приказа в Иноземный приказ и т. д.^[18]

Таким образом, достаточно обоснованным является характеристика приказов как центральных органов управления, отличительными чертами которых являлись их исполнительная и распо-

54

рядительная деятельности. Более того, приказы находились под жестким контролем со стороны высших органов власти (царя и Боярской думы). В полной мере обладая исполнительной функцией, приказы были фактически достаточно ограничены в распорядительной деятельности, осуществляя ее в отношении органов местной власти в той мере, в которой это допускалось в данный конкретный момент времени царем и/или Боярской думой.

Классификация приказов характеризует системность органов центрального управления. К. А. Неволин считал возможным классифицировать приказы в соответствии с двумя критериями: территориальным и функциональным[19]. Точка зрения К. А. Неволина долгое время была господствующей в историко-правовых исследованиях по данному вопросу[20]. А. С. Лаппо-Данилевский обосновывал территориально-сословный принцип разграничения компетенции приказов[21]. Пожалуй, наиболее осторожно к вопросу о классификации приказных органов подошел И. И. Вернер. Исследователь полагал возможным выделять только дворцовые и государственные приказы. Все другие принципы он считал возможным применять с большой долей условности и значительным числом оговорок[22]. С. М. Середонин писал по этому поводу: правительство «нагромоздило кучу центральных правительственных учреждений»[23].

В советское время А. В. Чернов, подвергнув критике концепцию И. И. Вернера, предложил, тем не менее, выделять государственные, дворцовые и патриаршие приказы[24]. А. А. Зимин писал о функциональном принципе как основополагающем критерии при

55

разграничении полномочий между приказами.^[25] А. К. Леонтьев выделяет пять групп приказов: 1) административные и судебно-полицейские; 2) областные; 3) военные; 4) финансовые; 5) дворцовые.^[26] Новейшую попытку разработать классификацию приказов предпринял Питер Браун. Исследователь, следуя концепции патримониального государства Макса Вебера, счел возможным выделять четыре группы приказов: «территориальные» (Chancelleries of the Realm», т. е. общегосударственные), дворцовые, личные царские и патриаршие приказы.^[27] Схема Питера Брауна имеет свои достоинства и недостатки, как любая другая классификация. В частности, в отличие от существующего в литературе подсчета числа приказов в списке Питера Брауна их значится 153. Увеличение числа приказов произошло за счет нечеткой терминологии. Так, под тремя разными номерами фигурирует один и тот же приказ — приказ золотых и серебряных дел, который мог называться трояко: приказ серебряных дел, приказ золотых дел, приказ золотых и серебряных дел. Важно то, что во всех этих приказах судьями были одни и те же лица. Другая особенность перечня П. Брауна заключается в том, что в список приказов попали органы центральной власти XVIII в., не имеющие с приказами XVII в. ничего общего кроме названия (например, Преображенский приказ).^[28] Наконец, в перечень П. Брауна попали местные органы власти — «Новгородский дворцовый приказ», являвшийся отделением приказа Большого дворца.^[29] В работе Н. П. Ерошкина число приказов составляет девяносто одно ведомство.^[30]

56

Исследователи неоднократно отмечали сложность при определении критериев разграничения полномочий приказов и, соответственно, их классификации[31].

Прежде всего следует отметить, что все без исключения приказы обладали судебной властью. Так, в течении двух лет, в 1646— 1648 гг., слушалось дело о бесчестьи лекаря в Аптекарском приказе[32]. Судебной компетенцией обладали Малороссийский приказ[33], Посольский приказ[34] и др. Причем одни и те же приказы должны были проводить следствие и, как правило, исполнять судебные решения.

Все приказы в той или иной степени можно считать финансовыми. Прежде всего потому, что каждый приказ был наделен судебной властью, что означало получение в приказах судебных пошлин. Как установил А. С. Лаппо-Данилевский, в 1679/80 г. денежные поступления в бюджет государства по некоторым приказам выглядели следующим образом:[35]

5 приказов (Большого прихода, Новгородский приказ, приказы Владимирской, Галицкой, Новгородской четвертей)     —436 466 р.,

Ямской приказ                  — 243 037 р.,

приказ Большого дворца                     — 235 952 р.,

приказ Казанского дворца                   — 178 700 р.,

Стрелецкий приказ         —169 903 р.,

Разрядный приказ           — 48 673 р.,

Посольский приказ и приказ Устюжской четверти                   — 41 673 р.,

Казенный приказ             — 28 049 р.

57

Как видно из приведенных цифр, Ямской приказ, который исследователи не относят к финансовым, поставил в бюджет половину того, что было получено пятью специализированными финансовыми приказами. Существенный вклад в бюджет был сделан приказом Казанского дворца, относящегося по существующим классификациям к территориальным приказам.

Наконец, почти каждый приказ обладал территориальной компетенцией: Разрядный приказ, приказ Большого дворца и др. Более того, даже Посольский приказ управлял рядом городов с уездами. В XVI в. ему подчинялись Поморские и пограничные северные города.^[36] В 1673 г. под его управлениями были Касимов и Романов.^[37]

Отсутствие четкого разграничения компетенции было вызвано прежде всего тем, что она определялась исключительно распоряжениями царя и Боярской думы без определенной системы, в связи с изменениями конкретной текущей ситуации. Например, 3 февраля 1639 г. царь Михаил Федорович, «слушав росписей городов Владимирского и Московского судных приказов, указал, для по-спешения, чтоб дворяном и детем боярским в судных делех волокиты не было, взяти из приказов городы и судити по приказом бояром». Судебная власть над дворянами в Костроме, Галиче и Арзамасе передавалась из Владимирского судного приказа в Челобитный приказ, а в городах Рязани с пригородами, Ряском и Кошире — из Московского судного приказа в Ямской приказ.^[38] В конце XVII в. несколько крупнейших монастырей (Симонов Московский, Новгородский Иверский, Киево-Печерский, Саввин Московский, Новоиерусалимский Воскресенский) в административном и податном отношении были подчинены Посольскому приказу по просьбе их настоятелей[39].

Отсутствие четких критериев определения компетенции приказов на практике приводило к значительным сложностям в управлении. Изучение деятельности патриарших приказов привело Дж. Кипа к выводу о том, что в целом система приказного управ-

58

ления была малоэффективной[40]. Как отмечал Б. М. Лазарев, «эффективная, четкая и слаженная деятельность аппарата государственного управления во многом зависит от правильного по существу и точного определения компетенции каждого органа управления, от полной его реализации строгого соблюдения границ»[41]. Тем не менее, по справедливому замечанию С. Б. Веселовского, «успехи, которые сделало Московское государство с конца XV в. до уничтожения приказов, очень значительны, и нет никаких оснований говорить, что они были достигнуты несмотря на приказную систему, а не при помощи ея»[42].

Н. Ф. Демидова, отмечая невозможность разработки удовлетворительной классификации приказов, предложила остановиться на выделении общегосударственных, дворцовых и патриарших приказов[43]. Эта точка зрения была принята в новейшей отечественной литературе[44].

Думается, что наряду с этим классификация приказов должна учитывать ряд условий. Следует выделить приказы, составляющие основу всей системы центрального управления. Значительное число приказов нельзя назвать системообразующими. Так существовавший на протяжении трех—четырех лет (1577—1580 гг.) Засечный приказ занимался исключительно узкими задачами — постройкой военных укреплений (засек), включая комплектование рабочих, их обеспечение, суд над ними и т. п.[45] С 1657 по 1659 гг. осуществлял свою деятельность Записной приказ, исключительная функция которого — дополнение Степенной книги прежних царей новыми записями[46].

59

Система приказных учреждений не была статичной на протяжении двух столетий. Важно учитывать такие признаки системности, как взаимообусловленность и взаимозависимость всех частей единого целого. С этой позиции, думается, исторически обусловленным можно считать выделение следующих периодов:

конец XV—середина XVI вв. (до реформ Ивана IV);

вторая половина XVI—начало XVII в.;

1613—1649 гг. (до Соборного уложения 1649 г.);

1649—1696 гг. (когда стали заметны первые признаки деформации приказов);^[47]

1696—1704 гг. (до создания первых канцелярий).^[48]

Как отмечалось в специальной литературе, «соблюдение принципов историзма требует освещения феодального права на основе сословного принципа».^[49] Наконец, при рассмотрении системы приказов следует учитывать, насколько это возможно, современные принципы классификации центральных органов государственной власти по функциональному и отраслевому признакам.

Возникшие в конце XV и в первой половине XVI в. приказы отражали определенные тенденции в развитии государства.^[50] Как видно из таблицы приложения 1, все приказы обладали финансовой компетенцией (сбор и расходование государственных средств). Вместе с тем, исключительная компетенция в финансовой сфере и в вопросах управления государственным имуществом принадлежала только трем приказам: Казенному, приказам Большого прихода и Большого дворца. Особенность юридического статуса последнего ведомства заключалась в том, что Большой дворец распоряжался поступлениями и расходованием средств на обеспечение лично царя и членов его семьи. Два приказа — Ямской и Конюшенный — обеспечивали средства и пути сообщения между различными частями государства. Последний приказ целиком

60

был ориентирован на обеспечение деятельности монарха[51]. В компетенцию Разбойного и Земского приказов, возникших в ходе реформ 30—50-х гг. XVI в., входило расследование тяжких уголовных преступлений, суд и исполнение приговоров по ним на территории всего государства (Разбойный приказ) и в Москве (Земский приказ). Более того, в функции Земского приказа входило общее административное управление городом Москвой. Посольский приказ был направлен на реализацию внешнеполитических функций государства. Разрядный приказ обеспечивал планирование, учет и осуществление назначений должностных лиц на территории всего государства, являясь своеобразным «отделом кадров» государства. Наконец, приказ Холопьего суда обеспечивал защиту прав холопов, древнейшего непривилегированного сословия, и холоповладельцев. Создание приказа отражает важное направление в развитии государства—регулирование отношений между сословиями. Вместе с тем стоит подчеркнуть, что уже на этом этапе формирования развития приказов наблюдаются черты системности, проявляющиеся в специализации приказов по выполнению тех или иных задач.

Приказы, созданные во второй половине XVI—начале XVII в., еще в большей степени характеризуют определенные тенденции в развитии государства, носят системный характер. Прежде всего отметим создание трех приказов с особым юридическим статусом. Один из них — Дворцовый житный (житенный) приказ. К его ведению относилось обеспечение жизнедеятельности монарха в самом широком смысле: устройство и управление царскими огородами, рыбными «ловлями» и прочими «угодьями». Постельный приказ, появившийся в 1573 г., обеспечивал устройство мастерских и производство предметов домашнего обихода для царя и царской семьи[52]. Челобитный (Челобитенный) приказ резко отличается от прочих приказов[53]. Он существовал с перерывами до 80-х гг. XVII в.: в 1549 г. — 80-е гг. XVI в., 1610—1677, 1683—

61

1685 гг. — и осуществлял функции высшей апелляционной инстанции по судебным и административным делам, решенным в любом другом приказе. Так, обжалование судебных решений по земельным спорам, вынесенных в Поместном приказе, допускалось лишь через Челобитенный приказ. Из него обычно дело поступало на новое рассмотрение в Сыскной приказ[54]. Обращение в Челобитный приказ было равносильно обращению непосредственно к монарху. Правда, принципы устройства приказа и основы его деятельности не отличались от любого прочего приказного ведомства.

Во второй половине XVI в. были созданы два новых финансовых приказа — приказы Новой и Новгородской четвертей. Новым элементом в компетенции этих приказов стало ограничение по сбору налогов на определенной территории и сословно-наград-ной принцип расходования средств — на жалованье особо приближенным или отличившимся дворянам.^[55] Вообще, как видно из таблицы 2, сословный принцип стал более последовательно использоваться при формировании приказной системы. По справедливому замечанию В. И. Карпеца, «различие в устроении управления различными слоями населения — яркое свидетельство сословной природы Русского государства и его развитого сословного строя».^[56] Рост значения сословного признака в разграничении компетенции приказов характеризует увеличение роли государства в регулировании общественных отношений. Четыре судных приказа являлись судами первой инстанции по гражданским (земельным) делам. Этим приказам были подсудны исключительно дворяне.^[57] Оформление, регистрация и защита земельных прав

62

дворян — одна из важнейших функций Поместного приказа. Пушкарский (Пушечный приказ в конце XVI в.) и Стрелецкий приказы, помимо военного значения этих ведомств, в основном занимались обеспечением (в самом широком смысле этого слова) жизни стрельцов и пушкарей[58]. Наделение указанных категорий населения особыми правами, в частности исключительной подсудности, судебных пошлинных льгот и др., свидетельствует о формировании государством новых сословий.

Наконец, следует указать на формирование в конце 1552— начале 1553 г. территориального приказа — приказа Казанского дворца[59]. Территориальные приказы были призваны обеспечить интеграцию новых территорий в состав единого государства, как справедливо отмечали К. А. Неволин и А. А. Зимин применительно к Дворцам XVI в., а Н. Ф. Демидова — к приказам XVII в.[60]

В период опричнины и первые годы после нее существовали особые опричный Четвертной приказ, созданный в 1565 г. и реструктурированный в 1572 г.; вместо него возникли два ведомства: Двинский и Каргопольский четвертные приказы. В 1577 г. оба приказа были вновь объединены в Дворовый четвертной приказ, просуществоваший до 1579 г. В то же время упоминаются Дворовый ямской и Дворовый разрядный приказы[61]. Существование опричных и дворовых приказов носило временный характер и

63

было вызвано конкретно-историческими особенностями развития России в эпоху правления царя Ивана IV.^[62]

Целый ряд приказов имел узкие функции и/или существовавшие непродолжительное время. Среди них, например, ряд военно-строительных приказов: Засечный, Городовой и Бронный приказы.^[63] В 1583 г. впервые упомянут приказ Каменных дел, в функции которого входило гражданское строительство.^[64]

Тенденции развития структуры органов центральной исполнительной власти, отмеченные для второй половины XVI в., продолжали действовать и в дальнейшем. В первой половине XVII в. появляются новые финансовые приказы — приказ Большой казны и новые четвертные приказы.^[65] К числу финансовых приказов следует также отнести Печатный приказ, оформившийся к начале XVII в. в отдельное ведомство. Функции этого приказа — «прикладывание печатей» к официальным документам и удостоверение частных документов.^[66] Военный и финансовый характер был присущ

64

ряду приказов, существовавших непродолжительное время: приказ «денежной роздачи» (1618—1619,1660—1663 гг.), приказ «сбора казачьих кормов» (1614 г.), приказ «сбора немецких кормов» (1632—1638 гг.), приказ сбора «Литовских полоняничных денег» (1634—1636 гг.), приказ сбора пятинных и запросных денег (1616—1618 гг., 1632—1637 гг.). Последний приказ обладал особым юридическим статусом. Он формировался согласно решениям Земского приказа о сборе чрезвычайных налогов; ему же приказ был подотчетен. Руководителями приказа, назначавшимися на Земском соборе, могли быть только его члены[67]. Приказы «сбора кормов» занимались сбором средств (налогов) на содержание определенных войсковых формирований и были расформированы после выполнения этой задачи. В определенной степени сходный механизм формирования и деятельности был у ряда военных приказов: приказ «сбора ратных людей» (1633,1637—1654 гг.) и приказ «сбора даточных людей» (1631—1654 гг.).

Важное общегосударственное значение имел действовавший в 1619—1639 гг. приказ «что на сильных челом бьют». Приказ выполнял исключительные функции рассмотрения жалоб на высокопоставленных должностных лиц, проведение следственных мероприятий, судов, и исполнение приговоров[68]. Сходной была компетенция приказа приказных дел (1625—1643 гг.), занимавшегося рассмотрением старых нерешенных судебных дел и ряда дел по апелляционным жалобам. С. М. Казанцев справедливо отмечает наличие у этих приказов определенных черт надзорных органов[69].

В 1637 г. из приказа Казанского дворца выделяется Сибирский приказ, наделенный широкими административными, судебными и финансовыми полномочиями на территории Сибири[70]. Под 1643 г. упоминается приказ Астраханских дел[71].

65

Важнейшими сословными приказами, возникшими в первой половине XVII в., стали Казачий и Иноземский приказы. Последний, первоначально называвшийся Панским приказом, в 1624 г. был переименован и осуществлял функции управления, обеспечения (денежного и поместного) и суда над иностранными подданными и лицами, перешедшими в русское подданство, а также координировал действия других приказов в отношении указанных лиц.^[72] Лица, перешедшие в русское подданство, неопределенное время сохраняли особый юридический статус, в частности для них существовали некоторые ограничения по приобретению прав собственности на полную привилегированную земельную собственность и т. п. Важно, что, имея особые права, эти лица составляли отдельную сословную группу. Еще одним сословием было казачество, подсудное только Казачему приказу (за исключением тяжких угловных преступлений).

В 1610-х гг. возникают патриаршие приказы: казенный (1616 г.), дворцовый (1618 г.), судный (1618 г.), разрядный (1623 г.). Функционирование патриарших приказов целиком зависело от патриарха, а их компетенция ограничивалась управлением церковным имуществом и судом над церковнослужителями.^[73] Подчинение указанных приказов власти патриарха означает, что по существу эти ведомства нельзя включать в структуру органов центральной исполнительной власти. Вместе с тем, отсутствие отличий в структуре и порядке работы патриарших и прочих приказов означает то, что для современников значение и тех и других приказов в управлении государством было относительно близким. Появление патриарших приказов было обусловлено конкретно-историческими причинами развития государства — возведением на патриаршество отца царя Михаила Федоровича, Филарета.^[74] Впоследствии, уже во второй половине XVII в., помимо указанных патриарших приказов будут созданы еще два аналогичных ведом-

66

ства: патриарший приказ церковных дел (1674 г.) и патриарший духовный приказ (1669, 1671—1675 гг.)[75]. За исключением последнего и судного приказа, закрытого в 1623 г.,[76] все остальные патриаршие приказы просуществуют до начала XVIII в.

Специальные функции были у Иконного приказа (1621— 1653 гг.) и Приказа книгопечатного дела. Последний просуществовал до конца XVII в. и был нацелен на реализацию функций государства по изданию и распространению литературы: изданий специального содержания (Соборное уложение 1649 г.) и литературы духовного содержания. Иконный приказ занимался организацией и обеспечением мастерских по производству икон для церквей.[77]

В первой половине XVII в. продолжала формироваться система дворцовых приказов. Помимо Житного приказа, последнее упоминание о котором относится к середине XVII в., к дворцовым приказам относится возникший в начале XVII в. Аптекарский приказ. Первое упоминание об Аптеке восходит к 1594 г.,[78] однако, функционирование Аптекарского приказа как постоянного органа власти началось с 1614 г. На протяжении всего XVII в. это ведомство постепенно теряет функции дворцового и ко второй половине XVII в. приобретает черты общегосударственного приказа.[79] Среди дворцовых приказов, появившихся в первой половине XVII в., стоит отметить Ловчий приказ, единственное упоминание о котором относится к 1610 г., и Сокольничий приказ, возникший в 1613 г. и расформированный в 1654 г. Компетенция указанных ведомств — организация царской охоты. В 1625—1685 и 1694— 1697 гг. функционировал Панихидный приказ, компетенция которого ограничивалась организацией похорон членов царской семьи;[80] конкретная причина появления приказа связана с органи-

67

зацией похорон первой жены царя — Марии Долгорукой, умершей 8 января 1625 г.

Новые приказы, возникшие во второй половине XVII в. (см. приложение 4), связаны не только с конкретными историческими событиями, но и отражают общие тенденции в развитии государственного механизма. Активная внешнеполитическая деятельность России во второй половине XVII в., длительная русско-польская война (1654—1667 гг.), присоединение Украины — все это стало причинами появления ряда приказных учреждений, компетенция которых состояла в управлении определенной территорией: приказ Великого княжества Литовского (1656—1666 гг.), приказ Великой России (1687 г.—конец XVII в.), приказ княжества Смоленского (1673 г.—конец XVII в.), приказ Калмыцких дел (упоминается в 1661 г.), Малороссийский приказ (1662—1722 гг.), приказ Лифляндской земли (1658—1666 гг.).^[81] Указанные причины обусловили создание ряда новых военных отраслевых приказов: приказ мушкетного дела (1653—1654, 1663—1664 гг.), Ствольный приказ (1647 г.—начало XVIII в.). Полоняничный приказ (1667— 1678 гг.) занимался сбором средств, учетом и организацией обмена пленными с Польско-Литовским государством, а также осуществлением централизованной политики по выкупу пленных у частных лиц Польско-Литовского государства.

Дальнейшее развитие сословного строя отразилось в формировании приказа драгунского строя (упоминается в 1646 г.), рейтарского приказа (1649 г.—конец XVII в.), приказа купецких дел (1664—1678 гг.) и приказа мещанского суда (упоминается в 1666 г.). Судебная компетенция последнего распространялась только на территории, завоеванные у Польско-Литовского государства.

Для реализации финансовых мероприятий государства были дополнительно созданы приказ «сбора стрелецкого хлеба» (1672— 1697 гг.), занимавшийся сбором крупнейшего налога XVII в., приказ золотых и серебряных дел (1656 г.—конец XVII в.), приказ

68

денежного сбора (1654—1682 гг.), доимочный приказ (1670-е гг.— начало XVIII в.). Компетенция последнего заключалась в сборе долгов по налогам с граждан государства. В функции Хлебного приказа (1662—1683 гг.) входила реализация финансовых прав государства: приказ занимался реализацией крупных государственных оптовых поставок хлеба за границу.

Стремление государства поставить под контроль имущество церкви и лишить церковнослужителей судебных льгот по подсудности привело к созданию в 1649 г[82]. Монастырского приказа. Компетенция патриарших приказов была значительно уменьшена вплоть до 1677 г., когда Монастырский приказ был упразднен.[83]

Социальные функции государства были реализованы в создании в 1670 г. приказа строительства богаделен. Приказ просуществовал до 1680 г. Вместе с тем, абсолютистский характер власти наиболее ярко проявился в создании в 1654 г. Тайного приказа. Приказ занимал особое место в структуре управления. Прежде всего, приказ «тайных государевых дел» не имел определенной компетенции. Круг дел, подведомственных данному приказу, был настолько широк, что попытка очертить компетенцию этого ведомства стала предметом длительных дискуссий среди специалистов XIX в.[84] Практически все исследователи отмечают, что административно-судебная компетенция Тайного приказа распространялась на дела о политических и религиозных преступлениях.[85]

69

Определяя критерий разграничения компетенции приказа в целом Н. Ф. Демидова и С. М. Казанцев пришли к выводу о том, что Тайный приказ занимался теми вопросами, которые в данный момент интересовали лично царя Алексея Михайловича, являясь своеобразной «личной канцелярией царя».^[86] Со смертью Алексея Михайловича Тайный приказ был упразднен. Позднее его функции в сфере расследования политических преступлений были переданы в приказ Розыскных дел (1689—1694 гг.).

В конце XVII в. система центрального управления, развивавшаяся на протяжении двух столетий, претерпела существенные изменения. Все из вновь созданных в конце XVII в. приказов были безсословными. Более четко при определении компетенции приказов стали проводится отраслевой и функциональный принципы. Новые приказы традиционно сохраняли финансовую и судебную власть. Наряду с этим происходило упразднение приказов, возникших в предшествующее время. Общее количество важнейших приказов уменьшилось с 37 до 31.

Вопрос о том, каким временем следует датировать реформирование приказной системы в целом является дискуссионным в историко-правовой науке.^[87] Со времени классических работ П. Н. Милюкова и М. М. Богословского точкой отсчета принято считать 1699 г., когда происходила внутренняя трансформация приказных учреждений. Второй этап начинается с 1717 г., времени проведения коллежской реформы.^[88]

70

Вместе с тем, крупные изменения в государственном управлении предпринимались уже при царе Федоре Алексеевиче[89]. Более того, в 80-х гг. XVII в. появился новый центральный орган государственной власти, по своей структуре, штату, правовому статусу не входивший в состав приказной системы. Если до этого времени Боярская дума осуществляла свои полномочия высшей судебной инстанции либо в полном составе, либо в виде особой комиссии (коллегии, по словам В. И. Сергеевича), то в 1681 г. была сформирована Расправная палата при Боярской думе, переименованная позднее в «Палату судного подлинного дела» и просуществовавшая до 1694 г.[90] Таким образом, уже в середине 90-х гг. XVII в. наметилась тенденция реформирования органов государственной власти. Е. В. Анисимов, вслед за М. М. Богословским, пишет об особом этапе эволюции системы центральных органов государственной власти — «канцелярском периоде».[91] По мнению исследователя, «как только Петр I начал править самостоятельно во второй половине 1690-х гг., начались перемены в приказном устройстве».[92] Следовательно, определенным, не только формальным, но и фактическим рубежом в истории центрального управления является 1696 г. — начало самостоятельного и единоличного правления Петра Великого.

71

Приказы, будучи органами центрального управления, в XVI— XVII в. функционировали в соответствии с рядом бюрократических принципов: существовали присяги должностных лиц, личное исполнение обязанностей, порядок продвижения по службе, подготовка кадров, единый порядок подготовки и рассмотрения дел, развитое делопроизводство, специализация структурных подразделений приказа и отдельных должностных лиц на выполнении определенных функций, государственное обеспечение служащих. Отличительными чертами приказов от прочих органов власти являлись их исполнительная и распорядительная деятельности. Приказы находились под жестким контролем со стороны высших органов власти (царя и Боярской думы). В полной мере обладая исполнительной функцией, приказы были фактически достаточно ограничены в распорядительной деятельности, осуществляя ее в отношении органов местной власти в той мере, в которой это было допустимо в данный конкретный момент времени царем и/или Боярской думой.

Исторические особенности приказов как органов государственной власти заключались в нерасчлененности административной и судебной властей, в том, что все приказы в той или иной степени обладали правом взимания налогов. С другой стороны, характерной чертой системы приказов являлось отсутствие четкого разграничения компетенции. Это было вызвано тем, что она определялась исключительно распоряжениями царя и Боярской думы без определенной системы, в связи с изменениями конкретной текущей ситуации. Наиболее яркое проявление абсолютистских тенденций развития государственной власти заключалось в формировании Тайного приказа, компетенция которого целиком обусловливалась личными желаниями царя. Анализ динамики создания новых приказов на протяжении XVI—XVII вв. выявляет тенденции к усилению государственного регулирования различных сторон жизни общества. К концу XVII в. среди вновь созданных приказов уже нет тех ведомств, компетенция которых определялась бы признаком принадлежности к определенному сословию. Характер возникновения приказов на протяжении XVI— XVII вв. выявляет определенные объективные тенденции в эволюции государственного механизма и, вместе с тем, позволяет говорить о системности приказных учреждений.

• Размещено: 03.12.2011
• Автор: Петров К.В.
• Размер: 73.28 Kb
• © Петров К.В.